Uluslararası Sosyal Politika ve Türkiye

Türkiye, 2017 yılı itibariyle 189 uluslararası çalışma sözleşmesinden, aralarında temel çalışma haklarına ilişkin sekiz sözleşmenin de bulunduğu 60’ını onaylamıştır. Bu sözleşmelerden 56’sı halen yürürlükte olan sözleşmelerdir. UÇÖ sözleşmelerinin onaylanması dailgili alandaki mevzuatın eksiklik ve aykırılıklarının giderilmesinin yolunu açmıştır.

Türkiye Cumhuriyetin ilk yıllarında dahi UÇÖ ile ilgilenmiş, hukuki bir anlamı olmasa da, 1927 yılından başlayarak UÇÖ yıllık Konferanslarına gözlemci yollamıştır.

Birinci neden ekonomiktir. O yıllarda bir tarım ülkesi olan ve sanayileşmenin yarattığı sorunların ağırlığını henüz yoğun olarak hissetmeyen Türkiye için UÇÖ gündemi henüz o kadar önem taşımamaktadır. UÇÖ de sınai bir güç olarak görmediği Türkiye’yi bu anlamda potansiyel bir üye olarak önemsemiş değildir. İkinci neden siyasaldır. Türkiye siyasal nedenlerle Milletler Cemiyetine üye olmayı geciktirmiş ve ancak Milletler Cemiyetinin çağrısı üzerine 1932’de üyeliğe karar vermiştir. Versay Andlaşması’nın 387.maddesi, Milletler Cemiyeti üyesi olan devletlerin otomatik olarak Uluslararası Çalışma Örgütüne de üye olacağını hükme bağladığı için Türkiye’nin UÇÖ üyeliği de Milletler Cemiyetine üye olduğu tarihte gerçekleşmiştir.

1938 tarihli Cemiyetler Kanunu ile sınıf esasına dayalı cemiyet kurulmasının yasaklanması, 1925 tarihli Takrir-i Sükun Kanunundan beri fiilen sürmekte olan sendika yasağını, hukuki alana taşımış (Işıklı, 2010: 17); böylece Türkiye’nin UÇÖ’de üçlü delegasyonla temsili hukuken de olanaksız hale gelmiştir. UÇÖ’de işçi ve işveren kesiminin temsil edilmemesi Türkiye’nin Örgütte etkisiz kalmasına yol açmıştır. İkinci olarak 1936 tarihli İş Kanununa kadar Türkiye’de işçileri korumaya yönelik bütüncül bir sosyal politika mevzuatının olmayışı, Türkiye’nin UÇÖ sözleşmelerini benimsemesi açısından önemli bir engel teşkil etmiştir. Üçüncü olarak da bu dönemin ekonomik buhran ve II. Dünya Savaşı yıllarını kapsaması, gerek dünyada gerekse Türkiye’de sosyal politika alanındaki gelişmelere uygun olmayan bir ortam yaratmıştır.

Bu yıllarda  UÇÖ 67 sözleşme onaylamış, 66 Tavsiye kararı almıştır ancak Türkiye yalnızca bir sözleşmeyi onaylamıştır.

1946 yılında, 1938 tarihli Cemiyetler Kanununda yapılan değişiklikle, sınıf esasına dayalı cemiyet kurma yasağı kaldırılmış, böylece sendikaların kurulmasına olanak tanınmıştır. 1947 yılında İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkında Kanun yürürlüğe girmiştir. 1946 yılından itibaren UÇÖ Konferanslarına hükümet temsilcilerinin yanı sıra işçi ve işveren temsilcileri ile katılmıştır.

3008 sayılı İş Kanununun uygulanması büyük önem taşımaktadır.  II. Dünya savaşının araya girmesiyle 1945 yılına kadar sınırlı ölçüde gerçekleşen ilerlemeler, Savaşın sona ermesinin ardından hız kazanmıştır. 1945 tarihinde Çalışma Bakanlığının kurulması, yine 1946 yılında İşçi Sigortaları Kurumunun kurulması, 1945 yılından itibaren sosyal güvenlik alanındaki yeni düzenlemelerle iş kazaları, meslek hastalıkları, analık, yaşlılık, hastalık, maluliyet ve ölüm sigortalarının yasalaşması, 1946 yılında İş ve İşçi Bulma Kurumunun kurulması, 1950 yılından itibaren iş mahkemelerinin kurulması ve bireysel iş hukuku alanında getirilen yeni düzenlemeler, çalışma yaşamı alanındaki belli başlı gelişmelerdir.

Savaşın, faşizmin ve nazizmin yenilgisiyle sonuçlanması, savaş sonrası yeni dünya düzeninde barışı kalıcı kılmak için sosyal adalete önem verme özlemleri, BM’in kuruluşu, UÇÖ’nün Filadelfiya Bildirgesi ile yeniden ve daha güçlü bir biçimde sosyal adalet çağrısında bulunması, uluslararası sosyal politikaya yeni bir hız kazandırdığı gibi Türkiye’nin çok partili hayata geçişi ve BM ve UÇÖ gibi uluslararası kuruluşlarda saygın bir yere kavuşma isteklerinin güçlenmesi.

1960 yılı başında UÇÖ’nün 114 sözleşmesi bulunmaktadır ve Türkiye toplam 11 onayla bunlardan ancak yüzde 10 kadarını onaylamıştır. Dönem içinde yılda ortalama 0.7 sözleşme imzalanmış olmaktadır.

Bu dönemde onaylanan 11 sözleşmenin konularına göre dağılımı aşağıdadır:
• Örgütlenme özgürlüğü, toplu pazarlık ve endüstri ilişkileri alanı: 1 adet (98 sayılı Sözleşme)
• Deniz işlerinde çocuk işçiliğin ortadan kaldırılması: 2 adet (15 ve 58 sayılı Sözleşmeler)
• Çalışma yönetimi ve iş teftişi: 1 adet (81 sayılı Sözleşme)
• İstihdam politikası: 4 adet (2, 34, 88 ve 96 sayılı Sözleşmeler)
• Çalışma süreleri: 1 adet (14 sayılı Sözleşme)
• Sosyal güvenlik: 1 adet (42 sayılı Sözleşme)
• Nihai Maddeler: 1 adet (80 sayılı Sözleşme)

98 sayılı sözleşme UÇÖ’de 18 Haziran 1949’da kabul edilmiş, 18 Temmuz 1951’de yürürlüğe girmiştir. Türkiye ise sözleşmenin onayına ilişkin kanunu, yürürlüğe girmesinden yirmi gün sonra 8 Ağustos 1951 tarihinde kabul etmiştir. Sendika özgürlüğüne ilişkin 87 sayılı sözleşmenin onaylanmamış olmasına karşın, bu sözleşmedeki özgürlükleri garanti altına almaya çalışan 98 sayılı sözleşme onaylanmıştır. 

1949 yılında bir UÇÖ heyeti tarafından hazırlanan “Türkiye’de Çalışma Sorunları” başlıklı rapor 1948 yılında Çalışma Bakanlığının UÇÖ’den, uzman gözü ile, Türkiye’deki çalışma mevzuatı, iş sağlığı ve güvenliği, sosyal sigortalar, iş bulma hizmetleri ve iş veriminin artırılması konularında alınacak önlemleri ve yapılması gereken değişiklikleri belirlemek üzere bir rapor hazırlanmasını talep etmesi sonucunda hazırlanmıştır.

Türkiye’nin esas olarak bir tarım ülkesi olduğunu vurgulayarak, eğitim ve sağlık alanındaki yetersizliklere dikkat çekmiş, dönemin çalışma yaşamının ve sosyal politikalarının ayrıntılı bir analizi yapılarak, çalışma mevzuatının iyileştirilmesi için çeşitli önerilerde bulunulmuştur. 

Türkiye’nin talebi üzerine UÇÖ, 1952 yılında İstanbul’da Yakın ve Orta Doğu İşgücü Saha Ofisini açmıştır. Ofisin ağırlıklı görevi, işgücünün yetiştirilmesi, eğitimi, işgücü piyasası kurumlarının ve yönetiminin geliştirilmesi için Türkiye’ye ve bölge ülkelerine teknik yardım sağlamak olmuştur. Bu teknik yardımlar çerçevesinde, Türkiye’den değişik işkollarında çalışan mühendisler ve ustabaşılar Avrupa ülkelerindeki fabrikalarda işbaşı eğitimi görmüşlerdir.

1955 yılında ise İstanbul’da Birleşmiş Milletler Kuruluşları ve UÇÖ işbirliği ile Yakın ve Orta Doğu Çalışma Enstitüsü kurulmuştur. 1955-1959 yılları arasında Enstitü bünyesinde sürdürülen eğitimlerle, Yakın ve Orta Doğu ülkelerinden gelenler de dahil olmak üzere, 490 kişiye başta iş teftişi ve işgücü alanlarında olmak üzere yabancı ve Türk uzmanlar tarafından eğitimler verilmiştir. Enstitü 1960 yılında Çalışma Bakanlığına devredilmiştir

1961 Anayasası temelinde geliştirilen demokratikleşme ve sosyal devlet anlayışı, çalışma mevzuatı açısından önemli kazanımlar getirmiştir.  1963 tarihli 274 sayılı Sendikalar Kanunu ve 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanunu, Türkiye’de toplu iş ilişkilerinin kurulmasında temel kaynaklar olmuşlardır. Gene bu dönemde 1965 tarihli 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ile sigorta kanunlarının tek bir metin içinde birleştirilmesi, 1965 tarihli ve 624 sayılı Devlet Personel Sendikaları Kanunu doğrultusunda toplu sözleşme ve grev hakkı olmasa da memur sendikalarının kurulması, 1967 tarihli yeni Deniz İş Kanunu, 1971 tarihli ve 1475 sayılı yeni İş Kanunu, çalışma mevzuatı alanında önemli noktalar olmuşlardır.

15-16 Haziran olaylarına yol açan 1970 tarihli ve 1317 sayılı Kanunla sendikal haklara getirilmek istenen kısıtlama ve 12 Mart 1971 Muhtırası ile başlayan askeri müdahale sürecinde yapılan Anayasa değişiklikleri çerçevesinde memurların sendikal haklarının yasaklanması gibi sendikal hak ve özgürlükler açısından sorunlu dönemler ve geriye gidişler yaşanmıştır.

Bu dönemde onaylanan 15 sözleşmenin konularına göre dağılımı aşağıdadır:
• Örgütlenme özgürlüğü, toplu pazarlık ve endüstri ilişkileri: 1 adet (11 sayılı Sözleşme)
• Zorla çalışma: 1 adet (105 sayılı Sözleşme)
• Fırsat ve muamele eşitliği: 2 adet (100 ve 111 sayılı Sözleşmeler)
• İstihdam politikası: 1 adet (122 sayılı Sözleşme)
• Ücretler: 4 adet (26, 94, 95 ve 99 sayılı Sözleşmeler)
• İş sağlığı ve güvenliği: 3 adet (115, 119, 127 sayılı Sözleşmeler)
• Sosyal güvenlik: 2 adet (102 ve 118 sayılı Sözleşmeler)
• Nihai Maddeler: 1 adet (116 sayılı Sözleşme)
Bu dönemde benimsenen sözleşmelerin önemli bir bölümü, 1475 sayılı İş Kanununun maddelerinin biçimlendirilmesine ilham kaynağı olmuşlardır.

UÇÖ’nün temel sözleşmeleri 29 sayılı Zorla Çalıştırma, 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması, 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı, 100 sayılı Eşit Ücret, 105 sayılı Zorla Çalıştırılmanın Kaldırılması, 111 sayılı Ayrımcılık (iş ve meslek), 138 sayılı Asgari Yaş ve 182 sayılı En Kötü Biçimlerdeki Çocuk İşçiliğinin Yasaklanması ve Ortadan Kaldırılması Sözleşmeleridir.

Öncelikli sözleşmeleri 81 sayılı İş Teftişi, 122 sayılı İstihdam Politikası, 129 sayılı İş Teftişi, (Tarım), 144 sayılı Üçlü Danışma Sözleşmeleridir.

Türkiye’nin bu dönemde, Aplikasyon Komitesinde, çeşitli sözleşmelerin iç mevzuata yansıtılması ve uygulanmasında ki sorunlarla ilgili olarak veya denetim prosedürleri vermesi gereken Raporları UÇÖ’ye veya sosyal taraflara iletmemesi ile ilgili olarak incelemeye alındığını görüyoruz. Türkiye, bu süre içerisinde yalnızca 1960 ve 1973 yıllarında Aplikasyon Komitesinin gündemine girmemiştir. Diğer yıllarda, onaylamış olduğu 27 sözleşmeden 8’i için iç mevzuatın ve uygulamaların sözleşmeye aykırılıkları nedeniyle Aplikasyon Komitesinde tartışılmıştır.

1967 tarihinde Sosyal-İş Sendikası’nın, greve katılan işçilere yönelik baskıları şikayet etmesi; 1971 tarihinde DİSK’in, 1317 sayılı Yasa ile Sendikalar Kanununda yapılan değişikliklerin sendikal hakları ihlal ettiği gerekçesiyle yaptığı başvuru; 1974 tarihinde Kıbrıs İşçi Konfederasyonu’nun UÇÖ’ye yaptığı şikayet başvurusunda Türk’lerin elindeki bölgelerde sendikal hakların ihlal edildiği iddiası ve buna karşılık TÜRK-İŞ ve Türk-Sen’in Rumların Türk sendikacıları Limasol ve Larnaka’da tutukladıkları konusundaki başvuruları; 1976 yılında Dünya Emek Konfederasyonunun, DİSK’in Devlet Güvenlik Mahkemelerine karşı gerçekleştirdiği eylemin ardından DİSK yöneticileri ve bazı işçilerin tutuklanması ve çok sayıda işçinin işten atılmasına dair başvurusu; 1979 tarihinde Dünya Emek Konfederasyonu, Dünya Sendikalar Federasyonu ve diğer bazı uluslararası işçi örgütlerinin, bir toplantıda Enternasyonal’in söylenmesi nedeniyle bazı sendikaların aranması ve sendikacıların tutuklanması ile ilgili başvuruları; aynı örgütlerin 1980 yılında 1 Mayıs 1980 sonrasında DİSK’e yönelik baskıları ele alan başvuruları; ve son olarak Uluslararası Metal Federasyonu ile Dünya Emek Konfederasyonunun Maden-İş Genel Başkanı Kemal Türkler’in 22 Temmuz 1980 tarihinde öldürülmesi sonrasındaki başvurularıdır. 

Türkiye’nin demokratik ve sosyal hukuk devleti ilkelerinden uzaklaşması, askeri yönetimin son derece ağır insan hakları ve sendikal hak ihlalleri, Türkiye’nin, UÇÖ’nün yalnızca sözleşmeleri ile değil Anayasal ilkeleri ile de ters düşmesine yol açmıştır. 1980 yıllarının hukuk dışı uygulamaları ile 1982 Anayasası ve bu Anayasaya dayanılarak çıkarılan birçok yasa, demokrasinin temel ilkeleri ile çatışmıştır (Talas, 1990: 146). Bu dönemde parlamento ve hükümet feshedilmiş, siyasi parti liderleri ve çok sayıda parlamenter tutuklanmış, tüm siyasi partiler yasaklanmıştır. Grevler yasaklanmış, DİSK’in faaliyetleri askıya alınmış, mallarına el konulmuş ve faaliyetine son verilen sendikaların yönetimleri kayyıma devredilmiştir (Işıklı, 2010:166). 1981 tarihinde DİSK yöneticileri ve sorumluları hakkında ölüm cezası ve başka ağır cezalar istemiyle dava açılmıştır. DİSK, 1991 yılında, davanın beraatle sonuçlanması ve 1992 yılında faaliyetlerine yeniden başlamasına kadar sendikal dünyanın dışında bırakılmıştır. Aynı yıllarda TÜRK-İŞ’e bağlı YOL-İŞ ve Petrol-İş’in de bazı şubelerinin faaliyetleri durdurulmuştur. 1980-1983 döneminde işçi işveren ilişkilerinde zorunlu tahkim sistemi getirilmiştir. Siyasal ve sendikal demokrasinin olmadığı bir ortamda hazırlanan 1982 Anayasası ve bu Anayasa temelinde çıkarılan bireysel ve toplu çalışma mevzuatı da demokrasi ve sosyal hukuk devleti ilkelerinden uzak kalmıştır.  Askeri yönetim tarafından kabul edilerek yürürlüğe sokulan 5.5.1983 tarihli ve 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ile 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu, UÇÖ denetim organlarında sendikal haklarla ilgili UÇÖ sözleşmelerine aykırılık açısından sürekli eleştirilmiştir.

1981-2017 tarihleri arasında toplam 33 sözleşme onaylanmıştır.

Bu dönemde onaylanan 29 sözleşmenin konularına göre dağılımı aşağıdadır:
• Örgütlenme özgürlüğü, toplu pazarlık ve endüstri ilişkileri: 3 adet (87,135,151
sayılı Sözleşmeler)
• Zorla çalışma: 1 adet (29 sayılı Sözleşme)

• Çocuk işçiliğinin ortadan kaldırılması ve çocukların ve gençlerin korunması: 5 adet (59, 77, 123, 138, 182 sayılı Sözleşmeler)
• Üçlü danışma: 1 adet (144 sayılı Sözleşme)
• İstihdam politikası: 1 adet (159 sayılı Sözleşme)
• Mesleki rehberlik ve eğitim: 1 adet (142 sayılı Sözleşme)
• İş güvencesi: 1 adet (158 sayılı Sözleşme)
• Çalışma süreleri: 1 adet (153 sayılı Sözleşme)
• İş sağlığı ve güvenliği: 5 adet (155, 161, 167, 176, 187 sayılı Sözleşmeler)
• Gemi adamları: 12 adet (53, 55, 68, 69, 73, 92, 108, 133, 134, 146, 164, 166 sayılı Sözleşmeler)
• Liman işçileri: 1 adet (152 sayılı Sözleşme)
• Denizcilik: 1 adet (Denizcilik Çalışma Sözleşmesi)

Türkiye 1980-2017 döneminde 29 vaka ile Sendika Özgürlüğü Komitesinin gündemine girmiştir. Bunlardan, 997, 999 ve 1029 sayılı vakalar 12 Eylül 1980 sonrasının sendikal hak ve özgürlükleri ihlal eden uygulamalarına ve düzenlemelerine ilişkin olarak Dünya Sendikalar Federasyonu, Dünya Emek Konfederasyonu ve Uluslararası Kamu Görevlileri Federasyonunun yaptıkları başvurulardır. 1990 tarihi ve 1521 sayılı vakanın özelliği TÜRK-İŞ’in ve TÜRK-İŞ’e bağlı Demiryolİş’in, 1980 sonrasında sendikal hak ihlallerine karşı yaptıkları ek başvuru olmasıdır. Diğer başvurular farklı uluslararası ve ulusal sendikalar tarafından çeşitli sendikal hak ihlallerine ilişkin olarak yapılmıştır.

UÇÖ’ nün 1976 yılında Ankara’da faaliyet geçen ofisi 2001 yılında yeni merkezine kavuşmuştur.

UÇÖ Ankara Ofisi UÇÖ’yü Türkiye’de temsil etmeyi, Türkiye’de uluslararası çalışma standartlarının uygulanmasını izlemeyi, teknik işbirliği program ve projelerini uygulamayı, Türkiye hakkında veri toplamayı ve toplanan verileri değerlendirmeyi ve Enformasyon Merkezi aracılığıyla kamuoyuna UÇÖ yayın, belge ve dokümanları sunmayı, yayın satış programını yürütmeyi hedeflemektedir. UÇÖ Ankara, Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığı ile 10.02.2009 tarihinde imzalanan mutabakat zaptı çerçevesinde, önümüzdeki yıllarda çocuk işçiliği ile mücadeleyi, genç ve kadın istihdamını artırmayı, sosyal diyalogu güçlendirmeyi ve kayıtdışı istihdamı engellemeyi öncelikli hedefleri arasına almıştır.