Cumhuriyet Dönemi’nde (1923-1960) Yönetim Yapısı

Babıali’nin Milli Mücadele süresince sergilediği mesafeli hatta engelleyici duruş, 1922 sonbaharında başlatılan kadro tasfiyesinin en önemli nedenidir. Atatürk’ün de içinde yer aldığı askeri elitlerin Abdülhamid döneminden itibaren sivil bürokrasiye olan önyargıları, bir bakıma Kurtuluş Savaşı’nda son bir denemeden geçirilmiş ve en nihayetinde 1 Ekim 1922 tarihli yasayla tasfiye düğmesine basılmıştı. Yasa ve ardından kurulan komisyonlarla Osmanlı bürokrasisi tamamen ilga edilirken, reformları omuzlayacak yeni bir yönetici zümrenin yaratılması çabalarına girişilmiştir.

Ocak 1921 yılında yayınlanan Teşkilat-ı Esasiye ile hâkimiyetin kaynağının kayıtsız şartsız ulusa ait olduğunun belirtilmesiyle ilk defa monarşi sisteminden çıkıldığı, meşruiyetin dayanağının millet olduğu hemen ilk maddede vurgulanmıştır.

6 Mart 1924 yılında kurulan İkinci İnönü Kabinesi üç gün önceki devrimlerin dolaysız etkileri altında yapısal değişikliklere gitmişti. Örneğin Şeriye ve Evkaf Vekili hükümetten çıkarılırken, benzer bir tasarruf Erkan-ı Harbiye Riyasetine dönüştürülen Erkan-ı Harbiye-i Umumiye Vekâleti için de gerçekleştirilmişti. Kabineyi laikleştirme ve sivilleştirmeye yönelik atılan bu önemli adımlar ekonomi alanında da sürdürülmüştü. Mevcut İktisat Vekâleti kaldırılırken, bakanlığın işleri ayrıca kurulan “ziraat” ve “ticaret” vekâletleri arasında paylaştırılmıştı. Hükümet bir anlamda her iki sektörü ayrı uzmanlık alanları olarak görmüş ve bağımsız müesseseler çatısı altında daha önemli gelişmelerin kaydedilebileceğini düşünmüştü.

1939 yılında iletişim ve ulaştırma işlerine atfedilen önem nedeniyle bakanlık şeklinde örgütlenmesine karar verilmiş ve 2. Saydam Kabinesine “Muhabere ve Münakalat Vekâleti” -Haberleşme ve Ulaştırma Bakanlığı- kurulmuştur.

Çok partili hayata uyum sürecinde bakanlıklarla ilgili alınan en önemli karar, Türkçeleştirme kampanyasıydı. Bu kapsamda vekâlet başta olmak üzere dâhiliye, müdafaa ve münakalat gibi kelimeler, günümüzde de kullanmaya devam ettiğimiz bakanlık, içişleri, savunma ve ulaştırma sözcükleriyle değiştirilmişti.

Demokrat Parti iktidarında mevcut kabine sisteminin genel hatlarıyla korunduğu görülmektedir. Bakanlık isimlerinin yeniden eskiye çevrilmesi gibi manasız uygulamalar bir tarafa bırakılacak olursa en dikkat çekici gelişme, başbakan yardımcıları ve devlet bakanlıkları sayısının artırılmasında gözlemlenmiştir. 1957 yılında bir dizi yeni bakanlığın kurulması, Demokrat Parti’nin sistem üzerinde artık inisiyatif kullanmaya başladığını da göstermiştir. Dördüncü -ve son- Menderes Hükümeti, İktisat ve İşletmeler Vekâleti’ni kaldırırken dört yeni bakanlık kurmuştu. Kaldırılan bakanlıklar yerine “sanayi” bakanlığının kurulması en dikkat çekici değişiklikti. “İmar ve İskân”, “Basın, Yayın ve Turizm” ile çoğalan kurumlar arasında eşgüdümü sağlamak amacıyla kurulduğu sanılan “Koordinasyon” bakanlığı, yeni kabinenin yeni vekâletleriydi.

Dördüncü -ve son- Menderes Hükümeti, İktisat ve İşletmeler Vekâleti’ni kaldırırken dört yeni bakanlık kurmuştu. Kaldırılan bakanlıklar yerine “sanayi” bakanlığının kurulması en dikkat çekici değişiklikti. “İmar ve İskân”, “Basın, Yayın ve Turizm” ile çoğalan kurumlar arasında eşgüdümü sağlamak amacıyla kurulduğu sanılan ancak darbe ile kapatılan “Koordinasyon” bakanlığı, yeni kabinenin yeni vekâletleriydi.

Turizm Bakanlığı ise 60 darbesi sonrası kurulan İnönü Hükümeti tarafından “Turizm ve Tanıtma Bakanlığı” adıyla yeniden organize edilmiş (25 Aralık 1963) ve kurumsal çalışmaların sektörel etkilerle beraber genişlemesiyle 80 darbesinden sonra kurulan Özal Hükümetinde “Kültür ve Turizm Bakanlığı olarak -turizmin ülke ekonomisine katkı yapacak şekilde geliştirilmesi ve kültür varlıkların korunması misyonuyla- yeniden düzenlenmiştir (16 Nisan 1983).

Cumhuriyet’in ilanıyla yeni rejimin devlet başkanı da belirlenmiştir. 1924 tarihli Anayasa’ya göre cumhurbaşkanı, milletin reisi olduğu gibi “lüzum gördükçe” parlamentoya ve Bakanlar Kuruluna da başkanlık yapabilirdi (md. 32). Yurtdışı veya hastalık durumlarında makama parlamento başkanı vekâlet etmekteydi.

Başvekil unvanı ilk defa II. Mahmud tarafından ihdas edilmiş, sonrasında kısa bir dönem Sultan Abdülhamid tarafından uygulamaya geçirilmişse de esas kullanımı Cumhuriyet’in ilanının akabinde -kuşkusuz önceki statüsünden emsal kabul etmez bir farklılıkla- gerçekleşmiştir.

Başvekil unvanı ilk defa II. Mahmud tarafından ihdas edilmiş, sonrasında kısa bir dönem Sultan Abdülhamid tarafından uygulamaya geçirilmişse de esas kullanımı Cumhuriyet’in ilanının akabinde -kuşkusuz önceki statüsünden emsal kabul etmez bir farklılıkla- gerçekleşmiştir. İcra Vekilleri Heyeti’nin reisi sıfatıyla vekillerle ilgili tasarrufu elinde bulundurur, gerektiğinde vekâletin idaresini üstlenebilirdi. Vekâletlerin dolaylı bağı olmasına karşın İstatistik Umum Müdürlüğü, Müdevvenât-ı Kanûniye Müdürlüğü (günümüzün Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü), Matbuat Umum Müdürlüğü ve Diyanet İşleri Umum Müdürlüğü, başvekâletle doğrudan ilişkilendirilen organlardı.

Vekiller aynı zamanda siyasi kimliğe sahip kişilerdi ve bu açıdan TBMM’ye hesap vermekle yükümlüydüler. Mebusların vekâlet işleriyle ilgili olarak verdikleri soru ve gensoruları yanıtlamak zorundaydılar. Vekâletin birinci derecede sorumlusuydular ve hukuki usulsüzlüklerde Divan-ı Âli’de yargılanırlardı. 

Vekilden sonra vekâletlerin en büyük idare amirleri müsteşarlardı.

Tanzimat reformlarıyla devlet teşkilatına katılan Şura-yı Devletin işlerini yapmak üzere Milli Mücadele sırasında 4 Temmuz 1921 tarih ve 131 numaralı Kanun’la TBMM memurlarından oluşan “memurin tetkik heyeti” ve “memurin muhakemat encümeni” kurulmuştu. Ancak bahsedilen heyetler, Şura-yı Devletin çalışma konularının sadece bir kısmında faaliyet gösterdiklerinden pek çok konunun boşlukta kalmasına ve tıkanmasına yol açmışlardı. Savaştan sonra devlet kurumları sil baştan düzenlenirken, şikâyet ve tecrübelerin ışığında önce 7 Kasım 1925’te, sonrasında 1931 ve 1938 tarihlerinde çıkarılan yasalarla Şura-yı devlet yeni dönemin ruhuna uygun bir şekilde sisteme eklenmiştir.

Divan-ı Muhasebat doğrudan saraya bağlı bir kurum olarak 1862 yılında kurulmuştu. İmparatorluğun sonuna doğru sorumluluk alanlarının genişlemesiyle daire sayısı üçe çıkarılmıştı. Milli Mücadele’de kapatılmış ve Cumhuriyet’in ilan günlerinde 364  sayılı yasayla TBMM’ye bağlı bir kurum olarak yeniden kurulmuştu (24 Kasım 1923). Bir birinci reis, üç ikinci reis ve sekiz üyeden oluşan müesseseye TBMM adına devletin gelir ve giderlerinin denetimini yapması sorumluluğu yüklenmiştir. Söz konusu sorumluluk 1924 Anayasası’nca da kayıt altına alınmıştır (md. 100). Sorumluluk bu anlamıyla sadece idari bakımdan sınırlanmamış yargı işleviyle birleştirilmiştir. Kuruluş gerekçesinde de açıklandığı üzere kurum devletin gelir giderlerini denetlerken kontrolör, usulsüzlüklerle karşılaştığında adeta bir sorgu hâkimi gibi çalışacaktır.

Memuriyetin niteliğini artırmak için sergilenen reformlar açısından 1926 bu tam bir milattır. Söz konusu tarihte ilan edilen 788 sayılı “Memurin Kanunu” ile maaş dışında kamu çalışanlarının tüm haklarını kapsayan ve dört sene uygulamada kalan bir çerçeve yasa ilan edilmiştir. Yasayı hazırlayanlar mevcut gelenekten kendilerini çok koparamamakla beraber Kıta Avrupası’ndaki gelişmelerden de habersiz olmadıklarını ortaya koymuşlardı. 1876 Anayası’ndan beri arkasında durulan kadro güvencesinin sağlamlaştırılması belki de yasanın en önemli kazanımıydı. Doç. Aslan, yasayla memurlara yönelik dört önemli ayrım getirildiğini belirtmektedir. Bunların ilki, kişinin memur olarak tanımlanması için öncelikle devlet hizmeti vermesi gerektiğidir. İkincisi, statünün kayıt altına alınması ancak sicile geçirilmesi ile gerçekleşmektedir. Abdülhamid Dönemi’nde mabeyn görevlilerinin sicil dışında tutulması belki de en çok maaş bağlamında önem taşımaktadır. Çünkü sicile kaydedilmeyen memur otomatikman Barem Yasası’ndan yani maaş evreninden de çıkarılmış olacaktır. Memuriyeti belirleyen bir diğer ayrım maaşının kaynağıdır. Kurum bütçesinin genel (katma bütçe) ve özel olarak değişmesi de çalışanların statüsünü değiştirmiştir. Örneğin belediye personeli memur olarak kabul edilmezken, Cumhuriyet’in ilk yıllarında il özel idarelerine bağlı olarak çalışan öğretmenler “memur” statüsü altında tanımlanmışlardı. 788 sayılı Yasa’yla son ayrım memur müstahdem arasına çizilmiş ve memura yasalar silsilesiyle teminat altına alınan maaş verilirken, müstahdemlere bütçe koşulları veya bireysel sözleşmeye dayanan “ücret”in dağıtılması uygun bulunmuştu.

Tanzimat’tan itibaren diploma ve sınav kadro alımlarını belirleyen kriterler olarak telaffuz edilmeye başlamış ancak hiçbir zaman geneli bağlayacak yönlendirmelere gidilmemişti. Bu açıdan bakılacak olursa 1929 tarihli Barem Yasası, zorunlu sınav uygulamasıyla reformcuların idealini hayata geçirmiştir. Katılımcı sayısına göre belirlenecek yarışmacı veya yeterlilik tipi sınavlar, memuriyet sürecinin bir parçası hâline getirilmişti. Diploma, hem girişte hem de yükselmelerde (terfi) gözetilen önemli bir koşuldu. Terfideyse diplomanın yanında kıdem ve amirin takdiri diğer belirleyicilerdi. Memurin Kanunu yükselmelere üç yıl koşulu getirmişti. Koşulu karşılayanların çokluğu durumunda, diploma ve amir takdiri gözetilmekteydi.

“kamu yönetimi”nin disiplin hâline gelişi ve mevcut anlayışın değişmesi esas olarak TODAİE’nin (Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü) kuruluş süreciyle çakışmaktadır. Birleşmiş Milletler ve Türk Hükümeti arasında 1952 yılında imzalanan protokole istinaden kurulan TODAİE, aynı zamanda bu alana hasredilerek kurulan ilk enstitülerdendir. 1952-1957 arasında Siyasal Bilgiler Okulu içerisinde özerk olarak eğitimler veren kurum, 1958 tarihli kuruluş yasasıyla bilimsel, yönetsel ve mali alanlarda tüzel kişilik kazandırılmıştır. Adına uygun şekilde ilk yıllarda Birleşmiş Milletler bursu kazanan Orta Doğulu öğrencileri kabul eden kurum, daha sonra öğrenci ağını protokol imzaladığı Türki Cumhuriyetlerine de yaymıştır. 1974 yılından itibaren yüksek lisans, doktora ve kısa süreli uzmanlık eğitimlerinin yanı sıra lisans okulunu da (Sevk ve İdare Yüksek Okulu) açan enstitü (1984 yılında lisans okulu kapanmıştır), ülke içi ve ülke dışındaki eğitim faaliyetleriyle Türk kamu yönetimine birçok devlet adamı kazandırmış ve kazandırmaya devam etmektedir.

Haftada en az bir kere toplanan ihtiyar meclisinin sorumlulukları arasında; köyün ortak işlerini düzenlemek, imece gibi yükümlülükleri tasnif ederek köy sakinlerine duyurmak, köy halkı arasındaki anlaşmazlıkları çözüme kavuşturmak ve köy harcamalarını kontrol altında tutmaktır.

Genel olarak yapıdan bahsedilecek olursa belediye teşkilatı; belediye reisi, belediye meclisi ve belediye encümeninden oluşmaktadır. Belediye başkanı belediye meclisince -vali ve içişleri bakanının onayından sonra- seçilir, meclise üyelik şartıysa yoktur. Dört senelik hizmet süresi boyunca belediye reisinin; devletin kanunlarını yayınlamak, beldenin zabıtasını gözetmek, meclis ve encümen kararlarını hayata geçirmek, sağlık, bayındırlık ve temizliğiyle ilgilenmek ayrıca belediye emlakını işletmek gibi vazifeleri yerine getirmesi beklenirdi. Reis sorumluluklarını yerine getirirken, tayin edeceği muavinlerden yararlanabilirdi. Ayrıca emri altında personeli ve zabıta kuvveti bulunur. Personelin bir kısmı üzerinde tasarruf hakkı da vardır. Görev süresini tamamlama, görevi kötüye kullanma, hapis cezasına çarptırılma ve belediye meclisinden çıkabilecek yetersizlik kararıyla başkanlıktan ayrılabilirdi.

Belediyenin en yetkili organı belediye meclisi’dir. Kentin -veya kasaba- büyüklüğüne göre meclis üye sayısı dokuzdan az, elli beşten çok olamaz. Hizmet süreleri beş yıl olarak belirlenen belediye meclisleri; her yıl üçer defa -Ekim, Şubat ve Haziran- belediye reisinin başkanlığında toplanır. Belediye reisi ve kâtipleri, meclisin sekreteryasını oluşturur. Belediye Kanunu’nun 70. maddesi meclisin görevlerini ayrıntılı şekilde sıralamıştır. Maddeye bakılacak olursa ağırlık, belediyenin gelir ve masraflarını kapsayan mali sorumluluklarına verilmek üzere belde harita, plan ve kadastro çalışmalarının yapılması, su, havagazı ve elektrik gibi tesisat planlamaları olarak sıralanmıştır. Meclisin kararları onaysız şekilde uygulamaya geçirilebilir. Ancak bu; vali, Şura-yı Devlet ve Dâhiliye Vekâletinin denetiminden azade olduğunu göstermez. Yasada belirtilen durumların dışında toplandığında veya hizmet dönemi sona erdiğinde üyelikler otomatikman düşer.