Anayasa’nın Değiştirilmesi

Sosyal ve siyasal faktörler, bir ülkede çeşitli alanlardaki sosyal ve siyasal gelişme ile değişik gruplar arasındaki farklılaşmalardan dolayı ortaya çıkarken; ekonomik faktörler, bir ülkenin genel ekonomik durumu ya da bölgeler arasındaki ekonomik dengesizliklerden doğmaktadır. Anayasal değişmeyi doğrudan ya da dolaylı olarak etkileyen faktörlerin başlıcaları sosyal ve ekonomik kaynaklıdır. Anayasacılık tarihinin dönüm noktalarından birisini oluşturan liberal anayasal sistemlerin demokratikleşmesinde; oy hakkının genişlemesi suretiyle geniş kitlelerin siyasal sürece katılması ve refah devletinin gelişmesi en önemli faktörler olarak etkili olmuştur. Ayrıca, parlamentarizmin gelişmesi, federal ilişkilerdeki değişmeler ve siyasal partiler ile organize büyük sosyal grupların giderek önem kazanması da anayasaları etkileyen faktörler arasında yer alır. Öte yandan farklı toplumsal gruplar arasındaki statü farklılıklarını belirleyen sosyal ve ekonomik faktörler, bu grupları, kendi aralarındaki siyasal ilişkilerin de yeniden düzenlenmesini talep etmeye yöneltir. Ekonomik güç dengelerindeki değişmeler de benzer sonuçlar doğurur

Sosyal ve ekonomik faktörler gibi teknoloji alanındaki gelişmeler de genel olarak hukuku ve anayasaları etkileyecek sonuçlar doğurabilir. Teknolojik gelişmeler, sosyal değişmenin başlıca dinamiklerinden birisidir. Bu değişme olumlu olabileceği gibi, olumsuz yönde de gerçekleşebilir. Örneğin; bilgisayar, kamera, telefon, faks, telsiz, dinleme cihazları ve benzeri araçların yaygın kullanımı gibi teknolojik gelişmelerin doğrudan ya da sosyal değişmeye yol açmak suretiyle dolaylı olarak hukuk, anayasal kurumlar ve bireysel hürriyetler alanında ortaya çıkardığı etkiler, bazı durumlarda hukukun uygulanmasını, anayasal kurumların işleyişini ve hürriyetlerin gerçekleştirilmesini kolaylaştırırken, bazen de bu alanlarda ciddi sorunlara yol açabilmektedir. O hâlde, anayasalarla kurulan sistemlerin başarılı olabilmeleri ve hürriyetlerin gerçekleştirilebilmesi, için teknolojik gelişmelerin dikkate alınması ve anayasaların bunlara uyarlanması bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır.

Yeni bir devletin kurulması veya bir ülkenin bağımsızlığına kavuşması durumlarında, bu gelişmeleri genellikle yeni bir Anayasa’nın (ya da devletin ilk anayasasının) yapılması izler. Yeni bir devletin kurulması, ya Anayasa’nın yapılmasından önce gerçekleşir ya da daha önce anayasa yapılır ve bu anayasa yeni devletin kuruluşunu, temel organlarını ve bunların işleyişini, ülkenin siyasal sistemini belirler
ve kişilerin hak ve hürriyetlerini düzenler. Amerikan Anayasası’nın bu anlamda, Amerika Birleşik Devletleri’ni kuran bir anayasa olduğu söylenebilir. Çünkü, birtakım devletlerin bir araya gelerek bir konfederasyon oluşturmaları, daha sonra da bunu bir federasyona dönüştürmeleri bir anayasa ile gerçekleştirilmiştir. Bir ülkenin işgal ya da koloni yönetiminden kurtulması ve bağımsızlığını elde etmesinde, o ülkede çoğunlukla yeni bir Anayasa’nın yapılmasını gerekli kılar. Örneğin; Asya, Orta Doğu ve Afrika’da birçok ülke son yüzyıl içerisinde sömürgeci devletlerin kurduğu koloni yönetimlerinden kurtulmuş ve bağımsızlıklarını kazanarak yeni anayasalar yapmışlardır.

Bir ülkede çeşitli faktörlerin etkisiyle gerçekleşen ihtilal, devrim, hükûmet darbesi ve ülkenin parçalanması gibi yollarla siyasal rejimde kökten veya kısmi bir değişme ya da kesintinin ortaya çıkması durumunda, fiilî iktidarı elinde tutan sosyal ve siyasal güçlerin yeni rejimin anayasasını yapması kaçınılmaz bir sosyal olaydır. İhtilaller yoluyla anayasal değişmenin gerçekleşmesine tarihsel olarak en uygun örnek Fransa’dır. Günümüzde ise ihtilallerden çok hükûmet darbelerinin söz konusu olduğu görülmektedir. Mevcut rejim içinde anayasal değişmeye yol açan sosyo-ekonomik, kültürel ve teknolojik faktörlerin değişmesi durumunda, anayasayı, yürürlükteki anayasaya tâbi mevcut iktidarın, yani “tâli kurucu iktidar”ın yapmasına (ya da değiştirmesine) karşılık, yeni bir devletin kurulması veya siyasal rejimin değişmesi hâllerinde yeni anayasayı genellikle hiçbir hukuk kuralı ile bağlı olmayan “asli kurucu iktidar” yapar. Ülkede siyasal rejimin değişmesi ya da kesintiye uğraması sonucunda yapılan anayasalara örnek olarak; Nazi Yönetimi’nden sonra yapılan 1949 tarihli Federal Alman Anayasası, 1978 tarihli İspanyol Anayasası, 1976 Portekiz Anayasası, Türkiye’de siyasal rejimde kesintilere yol açan askeri müdahaleler döneminde yapılan 1961 ve 1982 Anayasalarını ve yakın zamanda totaliter rejimlerden demokrasiye geçiş yapan Doğu Avrupa ülkelerinin yeni anayasalarını göstermek mümkündür.

Anayasa yapımcıları, temelde politika kararlaştırıcılar ve teknisyenler olarak ikiye ayrılabilir.

Politika kararlaştırıcılar kavramı, Anayasa’nın yapılması kararını veren ve anayasada yer alacak temel tercihleri hukuken ve fiilen belirleme ve nihai olarak onaylama yetkisine sahip siyasal güçleri (politikacılar, siyasal gruplar ve partiler, hükûmetler, yasama organları ve halk gibi) ifade etmektedir.

Teknisyenler ise politika yapımcılarının tayin ettiği çerçeveye göre anayasayı hazırlayan uzmanlardır.

Anayasa yapımı veya Anayasa’nın değiştirilmesi bakımından, anayasa hukukçuları ve politika bilimcileri tarafından belirlenen çeşitli yöntem veya modelleri en genel biçimde üç kategori hâlinde inceleyebiliriz. Bu yöntemler hiyerarşik yöntem, organik yöntem ve sözleşme yöntemidir.

Hiyerarşik yöntemde anayasa yapımı, Anayasa’nın, bir kişi, kurul ya da temsili olmayan bir meclisçe “tepeden inme” (top-down) bir usulle kabul edilmesi biçiminde gerçekleşmektedir. Bu yöntemin klasik uygulaması, hükümdar ya da monarkın tek yanlı bir iradi tasarruf ile “ferman” biçiminde bir anayasayı kabul ve ilan etmesidir. Monarkın kendi yetkilerini bir ferman ile sınırlaması, mutlak monarşiden, sınırlı (meşruti) monarşiye geçişi ifade eder. Ancak monarkın kendi iktidarını sınırlaması, genellikle birtakım tarihî, sosyal ve siyasal faktörlerden kaynaklanır. Ferman anayasa yapımının örnekleri arasında Fransa’da 1814 Restorasyon Dönemi Anayasası; İtalya’da 1848 Anayasası; ve Türkiye’de I.Meşrutiyete geçişi sağlayan
1876 Anayasası sayılabilir

Organik yöntemde anayasalar mevcut anayasal kurumlar tarafından yürürlükteki usul ve kurallara göre, genellikle yasama işlemi biçiminde yapılır. Bu yöntemi, “tali kurucu iktidar” tarafından yeni bir Anayasa’nın yapılması veya mevcut Anayasa’nın değiştirilmesi olarak açıklamak da mümkündür. Organik yöntemi diğerlerinden ayıran en önemli fark, bu yöntemde anayasa yapımı sürecinin büyük ölçüde “nötr” bir şekilde işlemesidir. Kuşkusuz bu yöntemde de hukuki sürecin gerisinde bir takım siyasal faktörlerin ve görüşmelerin anayasa yapımını etkilemesi söz konusu olabilmektedir. Kurulu anayasal düzen içinde anayasal değişmenin gündeme gelmesi ve gerçekleşmesi sürecinde, hukuki işlemlerin yanı sıra, toplumun çeşitli kesimleri bu konudaki ilgilerini ortaya koyabilirler.

Hiyerarşik yöntem ve sözleşme yönteminin dışında “organik yöntem”den söz edilmesi, anayasa yapımı veya değişikliği sürecindeki bazı özel durumları açıklama gereğinden kaynaklanmaktadır. Örneğin, bir parlamentoda iktidar partisinin anayasayı değiştirecek çoğunluğa sahip olduğunu varsayalım. İktidar partisi, parlamentodaki diğer siyasal partilerin görüşlerini hiç dikkate almadan bir anayasa değişikliği yaptığında bu anayasa değişikliği sürecini nasıl nitelendireceğiz? Bu şekildeki bir anayasa değişikliği, ne tam anlamda sözleşme yöntemine ne de hiyerarşik yönteme girer. Hiyerarşik yöntemden söz edemeyiz, çünkü ortada seçilmiş bir parlamento çoğunluğu mevcuttur. Sözleşme yönteminin de tam anlamıyla uygulandığı söylenemez, çünkü toplumun değişik kesimlerini temsil
eden diğer siyasal partiler dışlanmıştır. Bu durumda örneğimizdeki anayasa değişikliğinde kullanılan yöntemi “organik yöntem” olarak adlandırmamız mümkündür. Böyle bir durumda parlamentodaki çoğunluk (iktidar partisi), muhalefetteki siyasal partilerin de anayasa değişikliği sürecine katılımını ve anayasa değişikliği üzerinde geniş bir uzlaşma oluşmasını sağlayacak olursa, organik yöntem ile sözleşme yönteminin birleşmesinden söz edilebilir.

Sözleşme (veya pakt) yönteminde, anayasa yapımı, toplumu temsil eden siyasal güçler (gruplar ve partiler) veya seçilmiş bir kurul ya da kurucu meclis tarafından “katılma ve uzlaşma” ilkelerine dayalı olarak “toplumsal sözleşme” biçiminde gerçekleştirilmektedir. “Tabana dayalı” (aşağıdan yukarı=bottom-up) anayasa yapımı olarak da adlandırılabilecek olan sözleşme yönteminin esası, toplumu temsil eden bütün grupların katılımıyla bir uzlaşmaya varmak olmakla birlikte, bu her zaman mümkün olmayabilir. Bir Anayasa’nın yapımında sözleşme yöntemi uygulanmaktaysa, bu durumda Anayasa’nın temsili bir kurul ya da kurucu mecliste hazırlanıp kabul edilmesi bu sözleşme niteliğini ortadan kaldırmaz. Çünkü bu kurul ya da meclis, taraflar arasındaki anlaşmalarla kendini sınırlı hisseder ve varılan uzlaşmayı onaylamakla yetinir.

Anayasa’nın 175’inci maddesinin birinci fıkrasına göre, “Anayasa’nın değiştirilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tam sayısının en az üçte biri tarafından yazıyla teklif edilebilir.” Görülüyor ki, Anayasa, anayasa değişikliği teklif etme yetkisini sadece TBMM üyelerine vermiştir. Başka bir organın, örneğin Cumhurbaşkanının ya da bakanların “anayasa değişikliği teklifi” verme yetkisi yoktur. Yine Anayasa’ya göre, değişiklik teklifi verilebilmesi için Meclis üye tamsayısının en az üçte birinin, yani en az 200 milletvekilinin imzası gereklidir. Ancak, bir anayasa değişikliği teklifi verildikten sonra, bunun komisyonda veya Genel Kurulda görüşülmesi sırasında verilecek değişiklik önergeleri bakımından üye tamsayısının en az üçte birinin imzası
şartı aranmaz. Bir milletvekili de görüşmeler sırasında önerge üzerinde değişiklik teklifi verebilir. Anayasa değişikliği teklifinin yazılı olması şarttır. Teklife katılan bütün milletvekilleri teklif metnini imzalamak zorundadır. Bir anayasa değişikliği teklifi Meclis Başkanlığına sunulduktan sonra, Meclis Başkanı bunu ilgili komisyona havale etmeden önce teklif yeter sayısının olup olmadığını kontrol etmelidir. Teklif yeter sayısının tespitinde, geri çekilen imzalar yeter sayıdan düşülmeli, buna karşılık ölüm ya da milletvekilliği sıfatının sona ermesi hâllerinde imzalar geçerli sayılmalıdır.
Anayasa değişikliği tekliflerinin gerekçeli olması zorunludur. Çünkü Anayasaya göre (m.175/2), “Anayasa’nın değiştirilmesi hakkındaki tekliflerin görüşülmesi ve kabulü, bu maddedeki kayıtlar dışında, kanunların görüşülmesi ve kabulü hakkındaki hükümlere tâbidir.” TBMM İçtüzüğüne göre ise (m.m74/2), kanun teklifleri gerekçesi ile birlikte Başkanlığa verilir.

Anayasa’nın 175’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “Anayasa’nın değiştirilmesi hakkındaki tekliflerin görüşülmesi ve kabulü, bu maddedeki kayıtlar dışında, kanunların görüşülmesi ve kabulü hakkındaki hükümlere tâbidir.” Kanun tekliflerinin Mecliste görüşülmesine ilişkin usul ve esaslar ise TBMM İçtüzüğü’nün 73 vd. maddelerinde düzenlenmiştir. Buna göre, anayasa değişikliği teklifinin Meclis Başkanlığınca Anayasa Komisyonuna (İçtüzük, m.20) havale edilmesi gerekir (İçtüzük, m.74). Anayasa Komisyonu, kendisine havale edilen bir anayasa değişikliği teklifini inceledikten sonra vardığı sonuçları bir rapora bağlayarak Genel Kurula sunulması için Meclis Başkanlığına gönderir. Raporda konu hakkında komisyonun düşünceleri ile komisyonca yapılan değişikliklerin gerekçeleri yer alır (İçtüzük, m.42). Anayasa’nın 175’inci maddesinin birinci fıkrasına göre, “Anayasa’nın değiştirilmesi hakkındaki teklifler Genel Kurulda iki defa görüşülür.” TBMM İçtüzüğüne göre ise (m.93), “ikinci görüşmeye birinci görüşmenin bitiminden kırk sekiz saat geçmeden başlanamaz” ve “ikinci görüşmede yalnızca maddeler üzerinde verilmiş değişiklik önergeleri görüşülür, birinci görüşmede üzerinde değişiklik teklifi bulunmayan bir madde hakkında ikinci görüşmede önerge verilemez.”

Anayasa, Meclis Genel Kurulunda kabul edilen anayasa değişikliklerinin onaylanması yetkisini Cumhurbaşkanı ile halk arasında paylaştırmıştır. Kabul yeter sayısının beşte üç veya üçte iki olmasına göre “onay usulü” değişmektedir.

1. Bir anayasa değişikliği teklifi TBMM tarafından üye tamsayısının beşte üçü ile veya üçte ikisinden az (yani, 360 oydan 399 oya kadar) bir oyla kabul edilirse, Cumhurbaşkanı bunu Meclise geri gönderebilir ya da zorunlu olarak halk oyuna sunar.

2. Anayasa değişikliği teklifi TBMM tarafından üye tamsayısının üçte ikisi (400 veya daha fazla oy) ile kabul edilmiş ise, Cumhurbaşkanı bu anayasa değişikliği kanununu onaylayabilir, Meclise geri gönderebilir ya da ihtiyari olarak halk oyuna sunabilir.

Cumhurbaşkanının yetkileri anayasa değişikliği sürecindeki yetkisi, duruma göre anayasa değişikliği kanununu “onaylamak”, “geri göndermek” ya da “halk oyuna sunmak”tır. Anayasa’ya göre (m.175), Cumhurbaşkanının, TBMM tarafından beşte üç veya üçte iki çoğunlukla kabul edilen bir anayasa değişikliğini yeniden görüşülmek üzere Meclise geri gönderme yetkisi bulunmaktadır. Birinci hâlde, yani anayasa değişikliğinin beşte üç çoğunlukla kabul edilmesi hâlinde, Cumhurbaşkanının geri gönderme yetkisini kullanması bir “güçleştirici veto” niteliğindedir. Bu durumda Meclisin, anayasa değişikliğini yeniden Cumhurbaşkanına göndermesi için üçte iki çoğunluk sağlaması gerekir. Meclisin anayasa değişikliğini
üçte iki oyla kabul edip gönderdiği ikinci hâlde ise, Cumhurbaşkanının geri göndermesi sadece bir “geciktirici veto” niteliğine sahiptir. Çünkü Meclis, hâlihazırda sağlanmış bulunan üçte iki çoğunlukla söz konusu değişikliği “aynen kabul” edebilecektir. Anayasa değişikliklerinin geri gönderilmesi, Cumhurbaşkanının kanunları bir defa daha görüşülmek üzere Meclise geri gönderme yetkisini düzenleyen Anayasa’nın 89’uncu maddesindeki usule tâbidir. Buna göre, geri gönderme işleminin Cumhurbaşkanınca on beş gün içinde ve gerekçeli olarak yapılması gerekir. Meclis, geri gönderilen Anayasa değişikliğini aynen kabul etmeyip Cumhurbaşkanının düzeltme istemi dışında yeni bir değişiklik yapacak olursa, Cumhurbaşkanı bu kanunu tekrar geri gönderebilir. Ancak, Cumhurbaşkanının geri gönderme işlemindeki düzeltme isteminin de kendisinin anayasa değişikliği teklif etme yetkisi olmadığından, Meclisin sunduğu metinle ilgisi olmayan yeni bir değişiklik teklifi niteliğine dönüşmemesi zorunludur

1982 Anayasası’nın Anayasa değişikliklerinin yargısal denetimine ilişkin düzenlemesine gelince, Anayasa, sadece şekil bakımından denetimi kabul etmiş olup, bu denetimi de belli noktalarla sınırlamış bulunmaktadır. Anayasa’nın 148’inci maddesine göre, “Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler... (f.1). Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır... (f.2).” Ayrıca Anayasaya göre (m.149), Anayasa değişikliklerinin şekil bakımından denetiminde iptale karar verilebilmesi için mahkeme başkanı veya bir başkan vekilinin başkanlığında en az on üye ile toplanacak olan Anayasa Mahkemesi Genel Kurulunun toplantıya katılan üyelerin üçte iki oy çokluğu ile karar vermesi şarttır.

Anayasa’nın, Anayasa değişikliklerinin denetiminde koyduğu sınırlardan “teklif çoğunluğu”, değişiklik teklifinin Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte biri tarafından yapılmasını (AY.m.175/1); “oylama çoğunluğu”, Anayasa değişikliğinin Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az beşte üç (Cumhurbaşkanı tarafından Meclise geri gönderilen bir Anayasa değişikliğinin aynen kabulünde ise üçte iki) çoğunluğuyla kabul edilmiş olmasını (m.175/1,3); “ivedilikle görüşülememe” ise Anayasa’nın değişik 175’inci maddesiyle getirilen “Anayasa’nın değiştirilmesi hakkındaki teklifler Genel Kurul’da iki defa görüşülür” hükmündeki iki defa görüşülme zorunluluğunu ifade etmektedir. Anayasa, şekil bakımından denetimde kanunlar için sadece “son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı”na bakılacağını ararken Anayasa değişikliklerinde “son oylama” yerine, “oylama çoğunluğu”ndan söz etmektedir. Bu nedenle Anayasa değişikliğine ilişkin kanunun maddelerine geçilmesi ve maddelerin kabulü aşamalarında da oylama çoğunluğunun sağlanması gerekir.
Cumhurbaşkanı tarafından halk oyuna sunulan ve oylama sonucunda kabul edilen bir Anayasa değişikliğinin Türkiye Büyük Millet Meclisindeki işlemlerinde şekil bakımından bir aykırılık olması hâlinde, artık “kurucu iktidarın asli sahibi olan halk iradesinin onayı” ile bu sakatlıkların ortadan kalktığının kabulü gerekir. Halk oylamasının usulüne uygunluğu hakkındaki denetim yetkisi ise Yüksek Seçim Kuruluna aittir.