İdarenin Malları ve Kamulaştırma

İdarenin mal ve para ihtiyacının karşılanmasında “olağan usul”, devlet düzeninin olağan şekilde işlediği ortamda, devletin/idarenin sahip olduğu kamu gücüne dayanarak yahut dayanmayarak mal ve para edinmesidir.

İdare hukukunda “sahipsiz mal” deyimi, özel hukuk anlamında sahibi olmayan mal anlamında değil, özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olmayan ve niteliği gereği mülkiyete konu olamayan malları ifade etmektedir. Bu anlamda kayalar, tepeler, dağlar ormanlar bu kategori içinde yer almaktadır.

İdare bayındırlık faaliyetleri kapsamında, baraj, baraj gölü, yol, köprü, tünel, liman, hava limanı gibi tesisler yaparak yahut yaptırarak mal edinir.

İdarenin, ihtiyaç duyduğu özel hukuk kişisinin taşınmazına, bedeli karşılığında kanundaki usullere uyarak el koymasına kamulaştırma denilmektedir.

Devletleştirme, kamu hizmeti niteliğine bürünen özel teşebbüsün, bedeli mukabilinde, bütün olarak (taşınır ve taşınmazlarla birlikte) kamuya geçirilmesini ifade etmektedir.

Medeni Kanun’a göre (m.501), hiç mirasçısı olmayan ölenin mirası, devlete kalır. Bu da bir mal edinme usulüdür.

Devletin, olağanüstü hâllerde (olağanüstü hâl, savaş ve seferberlik gibi) vatandaşlar için getirebileceği para, taşınır mal ve çalışma yükümlülüklerine hukukta “istimval” adı verilmektedir.

İstimval, idareye ihtiyacı olan “şey”leri, kamu gücü kullanarak elde etme imkânı veren bir kamu hukuku usulüdür. 

İdarenin olağan mal ve para elde etmesine ilişkin hukukta öngörülen usulleri kısaca şu şekilde sıralayabiliriz:

1. Tabii olarak mal edinme
2. Satın alma ve bağış suretiyle mal edinme
3. Borçlanma suretiyle mal edinme
4. Kamusal yükümlülükler getirme sonucu mal edinme
5. Bayındırlık faaliyeti sonucunda mal edinme:
6. İdari sözleşmenin sona ermesinde mal devri
7. Düzenleme ortaklık payı şeklinde mal edinme
8. Kamulaştırma suretiyle mal edinme
9. Devletleştirme suretiyle mal edinme
10. Miras yoluyla mal edinme
11. Para cezaları, müsadere ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi suretiyle mal edinme

Kamunun (halkın) doğrudan kullanımına ya da yararlanmasına sunulan mallara orta malları denir. Yollar, meydanlar, köprüler orta mallarının örneklerini oluşturur. 

İdarenin elindeki mallardan hangilerinin kamusal niteliğinde olduğunun belirlenmesinde, kanunî belirleme ve içtihadî belirleme şeklinde iki yönteme başvurabiliriz:

a. Kanunla belirleme: İdarenin elindeki bir malın kamusal mal ya da kamunun özel malı olduğu kanunla (anayasa, kanun) belirtilebilir. Bu durumda başkaca bir kıstasa bakmaya gerek olmayıp, kanunun nitelemesine göre hareket etmek gerekir.

b. İçtihadi kıstaslar: İdarenin elindeki malın, hangi türden mal olduğu konusunda kanunda bir açıklık olmadığı durumda, öğreti ve içtihatla geliştirilen kıstaslara bakmak gerekecektir. İdarenin elindeki bir malın kamusal mal niteliğinde olabilmesi için şu şartların gerçekleşmesi gerekir:
1. Organik şart (kamu mülkiyeti): Söz konusu mal idarenin elinde (mülkiyetinde) olmalıdır. İdarenin mülkiyetinde olmayan mallarkamusal mal niteliğinde olamaz.
2. Maddî şart (tahsis): İdarenin mülkiyetinde olan malın, kamusal mal niteliğinde olabilmesi için söz konusu malın; ya “kamunun doğrudan yararlanmasına sunulması” ya da “bir kamu hizmetine, o hizmet için özel bir düzenleme ile tahsis” edilmesi gerekir.

Tahsis, “bir devlet malının umumun faydalanmasına koyan veya bir amme hizmetine bağlayan, diğer tabirle, hususî emlâki, orta malı veya hizmet malı kategorisine koyan veya amme hizmetinin vasıtası hâline getiren idari tasarruf” olarak tanımlanmaktadır. Buna ilaveten “bir amme emlâkinin bir kategorisinden diğerine veya bir hizmetten diğer hizmete nakli” de tahsis olarak kabul edilmektedir. Bu tanıma göre, idarenin mülkiyetinde olan bir malın, kamunun doğrudan kullanılmasına sunulması, bir hizmete özgülenmesi veya hizmet malı hâline getirilmesi, tahsis işlemini oluşturmaktadır.

İnsan müdahalesi olmadan, tabii olaylar sonucunda oluşan mallara, doğal (tabii) kamusal mallar denir. Mesela denizler, göller, nehirler, dağlar, kayalar, hava tabii kamusal mallardır.  

Tabii olarak oluşmayıp insan müdahalesi ile oluşan mallar, sun’i kamusal mallardır. Mesela bir idarenin hizmet binası, yol, köprü, hastane binası, kışla binası, adliye binası, park, kaldırım, meydan gibi kamusal mallar, kendiliğinden değil, insan müdahalesi ile oluştuklarından suni (yapay) kamusal mal sınıfında yer alır. 

Denizler, göller, akarsular, dağlar, kayalıklar gibi mülkiyete konu olmayan mallar, doğal oluşumları ile
birlikte kamusal mal niteliğine büründüklerinden, bunlar kamunun kullanımına kendiliğinden sunulmuş kabul edilirler. Bunlar için ayrıca bir tahsis işlemine gerek bulunmamaktadır. Sahipsiz mallar, doğal oluşumları ile birlikte kamusal mal niteliğine büründüklerinden, bu niteliklerini kaybettiklerinde, kamusal mal olmaktan da çıkar. Bunlar için ayrıca tahsisin kaldırılması işlemi yapılmasına da gerek yoktur.

Bir kamu hizmetine tahsis edilmiş ve o hizmet için biçimlendirilmiş, o hizmetin parçası olacak şekilde düzenlenmiş mallar, hizmet mallarını oluşturur. Okul binası, hastane binası, adliye binası, idarelerin hizmet binaları, belediye binaları, üniversite binaları; kara, hava, deniz tesis ve araçları; müzeler, kütüphaneler ve içindeki kitaplar; su, hava gazı tesisleri; askerî tesisler ve kışlalar hizmet mallarına örnektir

 Kamusal malların devir ve ferağ edilmezliği ilkesi gereğince, malın kamusal mal statüsü devam ettiği sürece satım, takas gibi işlemlere konu olamaz. Kamusal mallar kamu hizmetinin sunumunda kullanıldığı için, malın devir ve ferağ edilmesi, kamu hizmetlerinin aksamasına sebep olabilir. 

Özel hukukta, başkasının taşınmazını belli bir süre nizasız ve fasılasız kullanan kişinin, o malı iktisap edeceği kabul edilmektedir. Kamusal mallar bu şekilde zaman aşımı ile özel hukuk kişilerince iktisap edilemez, yani üzerinde mülkiyet hakkı tesis edilemez. Başka bir ifade ile kazandırıcı zaman aşımı yoluyla kamusal mallar üzerinde mülkiyet, irtifak veya başka bir ayni hak tesisi mümkün değildir.

Kamusal mallardan yararlanmada geçerli olan genel ilkeleri özet olarak şu şekilde sıralayabiliriz: 
a. Kamusal mallardan, tahsis amacına uygun veya bu amaçla bağdaşır şekilde yararlanılır ya da kullanılır. Kamusal mallar, tahsis amacına aykırı ve tahsisin korunmasını tehlikeye düşürecek şekilde kullanılamaz.
b. İdare, kamusal malları kullanılmaya elverişli şekilde bulundurmak, tahsis amacı dışında kullanılmasını engellemek ve en verimli ve ekonomik şekilde kullanılmasını sağlamakla görevlidir.
c. Kamu mallarından yararlanmada, idarenin üstün ve bertaraf edilemez yetkileri vardır ve idare bu yetkileri her zaman kullanabilir.
d. Kamu mallarından yararlanma hakları, idarenin kamusal malların tahsisini belirleme ve değiştirme yetkisini kısıtlayamaz.
e. Ortak yararlanmada, eşitlik ve serbestlik ilkeleri çerçevesinde yararlanmak esastır.
f. Ortak yararlanmalarda, ücretsiz olarak yararlanmak esastır.

Özel ve istisnai yararlanma, bir kamusal maldan, başkalarının yararlanmasını kısmen veya tamamen
engelleyecek şekilde yararlanmayı ifade etmektedir. Mesela kaldırımlardaki büfeleri işleten kişi, büfenin alanını, başkalarının yararlanmasını engelleyecek şekilde kullanmaktadır. Bir okuldaki kantini işleten özel hukuk kişisi, kantin olarak kullanılan alanı, başkasının kullanmasını engelleyecek şekilde kullanmaktadır. İşte bu kullanımlar özel istisnai yararlanmalara örnektir

Mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde olduğundan, kamulaştırma ancak “kamu yararı” gerektirdiğinde başvurulabilecek bir yöntemdir. Kamu yararı dışında bir amaçla kamulaştırma yapılamaz. Bu durum Anayasanın 46. ve Kamulaştırma Kanunu’nun 1. maddesinde “kamu yararının gerektirdiği hâllerde” denilerek açıkça belirtilmiştir

Taksitlendirme her konuya ilişkin kamulaştırmalarda değil, sadece anayasa ve kanunda sayılan konular
bakımından mümkündür. Bu konular ise

a) tarım reformunun uygulanması,
b) büyük enerji ve sulama projeleri,

c) iskân projeleri,

d) yeni ormanların yetiştirilmesi,

e) kıyıların korunması,

f) turizm amacıyla yapılacak kamulaştırmalardır.

Taksitlendirme en fazla yıllık olarak 5 eşit taksit (beş yılbeş taksit) şeklinde olabilir. Taksitlendirme durumunda, kamulaştırma bedelinin en az altıda biri, peşin ödenmek zorundadır. Son olarak taksitlere, peşin
ödeme gününü takip eden günden itibaren, Devlet borçları için öngörülen en yüksek faiz haddi uygulanır.