Devlet Memurlarının Sorumlulukları

Devlet memurlarının üç tür sorumluluğu vardır: Ceza sorumluluğu, disiplin sorumluluğu, hukuki sorumluluk. Kişinin suç işlemesi halinde bunun cezasını çekmesi anlamında “ceza sorumluluğu” deyimi kullanılır.Bir mesleğin düzen ve intizamını bozucu fiillerin işlenmesi durumunda, bunun müeyyidesinin tatbiki anlamında “disiplin sorumluluğu” gündeme gelir. Haksız fiil veya sözleşmeye aykırı davranış sonucunda başkasına zarar verenin, bu zararı karşılaması (tazmin etmesi) anlamında “hukuki sorumluluk” ifadesi kullanılmaktadır. Devlet memurunun işlediği bir fiil hem ceza sorumluluğuna, hem disiplin sorumluluğuna hem de hukuki sorumluluğuna yol açabilir.

İdare hukuku alanında disiplin denildiğinde, kamu görevlilerinin meslekleri ile ilgili olarak hukuk kuralarınca öngörülen yükümlülükleri yerine getirmekte veya yasaklardan kaçınmakta işledikleri kusurlar için öngörülen müeyyideler anlaşılmaktadır.

Kamu görevlileri için getirilen yükümlülüklere aykırı davranılması yahut yasaklara riayet edilmemesi durumunda öngörülen müeyyidelerin tatbikine ilişkin kurallar bütününe disiplin hukuku denilir. Danıştay disiplin hukukunu şu şekilde tanımlamaktadır: “…Disiplin hukuku, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi amacı ile mevzuatın kamu görevlilerine emrettiği ödevleri yerine getirmeyenlere, uyulması zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara, hangi usul ve şartlar dâhilinde devlet tarafından ceza verileceğini, bu devlet yetkisinin kimler tarafından kullanılacağını belirleyen kurallar bütünüdür…”

Disiplin hukukunda “disiplin suçu” ve “disiplin cezası” kavramları karşımıza çıkmaktadır. Kamu görevlileri için öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya yasaklara uyulmaması şeklindeki fiillere “disiplin suçu”, bu filler için öngörülen yaptırımlara da “disiplin cezası” denir. 

Disiplin hukukunda öngörülen yaptırımlar da, ceza hukukunda öngörülen cezalar gibi, kişilerin bazı fillerini müeyyideye bağlamaktadırlar. Bu yönü itibariyle birbirine benzemektedirler. Ancak bazı noktalardan farklılıklar taşımaktadırlar.

a. Mahiyetleri bakımından farklar: Cezalar, genel olarak toplum düzeninin gerektirdiği kurallara uymamanın, toplumun maddi düzenini ihlal edici davranışlar için öngörülmüştür. Disiplin yaptırımları ise belli bir meslek düzenini bozucu fiiller bakımından tatbik edilir.

b. Muhatapları açısından farklar: Cezaların muhatabı herkes olabilirken, disiplin yaptırımlarının muhatabı ancak belli bir meslek mensupları (memurlar, kurallara bağlı icra edilen meslekler gibi) olabilir.

c. Müeyyideler açısından farklar: Cezalar toplum düzenini bozucu filler için öngörüldüğünden hürriyeti bağlayıcı cezalar gibi daha ağır müeyyideleri kapsamaktadır. Disiplin yaptırımları ise, mesleki kuralların ihlali hâlinde uygulandığından nispeten daha hafif olup sadece mesleki hayata etki eder niteliktedir.

d. Uygulayan merci açısından farklar: Cezalar yalnız mahkemeler tarafından tatbik edilirler. Oysa disiplin yaptırımları, idari mercilerce tatbik edilir.

e. Yorum açısından farklar: Suçları düzenleyen hukuk kurallarında kıyas yoluyla genişletici yorum yapılamaz. Disiplin yaptırımlarını düzenleyen kurallarda ise kıyas yoluyla genişletici yorum yapılabilir.

f. Amaç açısından farklar: Disiplin yaptırımlarının amacı, kurumda düzenin sağlanması, kamu hizmetinin layıkı veçhile sunulmasıdır. Cezaların amacı ise genel olarak toplum düzeninin sağlanmasıdır.

g. Yargısal denetim açısından farklar: Disiplin yaptırımları idari makamlar tarafından tatbik edildiğinden, idari işlem olduğundan idari yargı yerleri nezdinde yargısal denetime tabidirler. Cezalar ise zaten yargı yerlerince verildiğinden, disiplin müeyyidelerindeki gibi bir yargısal denetimden söz edilemez. Burada kanun yollarına başvurma söz konudur.

“Kanunilik ilkesi”, “cezaların şahsiliği ilkesi”, “kanun önünde eşitlik ilkesi”, “savunma hakkının verilmesi ilkesi”, “bir fiilden dolayı bir ceza verilmesi ilkesi”, ceza hukukunda olduğu kadar, disiplin hukukunda da geçerlidir.

Ceza hukukunda “suç ve cezada kanunilik ilkesi” geçerlidir. Suçta kanunilik, ancak kanunda suç olarak belirtilen fiilden dolayı cezalandırılabilmeyi; cezada kanunilik ise ancak kanunda öngörülen cezaların tatbik edilebilmesini ifade etmektedir. Anayasanın 38. maddesinin birinci fıkrasında “kimse…kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” denilerek “suçta kanunilik” ilkesini, üçüncü fıkrasında da “ceza ve ceza yerine geçecek güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” denilerek “cezada kanunilik” ilkesini ortaya koymuştur

Öğretide bu soruya, cezada kanunilik ve suçta kanunilik arasında bir ayrım yapılarak cevap verilmektedir. Buna göre cezada kanunilik ilkesi, disiplin hukukunda da aynen geçerlidir. Suçta kanunilik ilkesine gelince, bu ilkenin disiplin hukukunda, ceza hukukundaki kadar kesin olamayacağı, idari bir işlemle (mesela yönetmelik) de disiplin suçlarının belirlenebileceği kabul edilmektedir

Ceza hukukunda geçerli olan “bir fiile birden fazla ceza verilmemesi” (non bis in idem) ilkesinin, disiplin hukukunda da geçerli olduğu kabul edilmektedir. Buna göre, bir disiplin suçu için ancak bir disiplin yaptırımı uygulanabilir. Aynı fiil için birden fazla disiplin yaptırımı uygulanamaz.

Ceza hukukunda geçerli olan, kanunların geçmişe yürümeme (retroactif) ilkesi, kanunun yürürlüğe girmesinden sonraki olaylara uygulanması prensibi, disiplin hukukunda da geçerli bir ilkedir.Buna göre, disiplin suç ve cezalarını düzenleyen bir kanun, yürürlüğe girdikten sonraki fiiller için uygulanabilir. Kanunun yürürlüğe girmesinden önce işlenmiş fillere tatbik edilemez. Bu durum, idari işlemin geriye yürümeme (makable şamil olmama) ilkesinin bir gereğidir. Nitekim 657 sayılı Kanunun 132/1. maddesinde yer alan “disiplin cezaları verildiği tarihten itibaren hüküm ifade eder ve derhal uygulanır” hükmü, geçmişe yürümeme ilkesinin farklı bir ifadesidir. Ancak yine ceza hukukunda geçerli olan “lehe olan kanun geçmişe yürür” ilkesinin, bünyesine uyduğu ölçüde disiplin hukukuna da uygulanır.

657 sayılı Kanunun 125. maddesinde şu hüküm yer almaktadır: “Geçmiş hizmetleri sırasındaki çalışmaları olumlu olan ve ödül veya başarı belgesi alan memurlar için verilecek cezalarda bir derece hafif olanı uygulanabilir”.

Disiplin cezalarının çeşitleri şunlardır: Uyarma cezası, kınama cezası, aylıktan kesme cezası, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası, devlet memurluğundan çıkarma cezası.

Kınama cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

(a) Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımından kusurlu davranmak,

(b) Eşlerinin, reşit olmayan veya mahcur olan çocuklarının kazanç getiren sürekli faaliyetlerini belirlenen sürede kurumuna bildirmemek,

(c) Görev sırasında amire hal ve hareketi ile saygısız davranmak,

(d) Hizmet dışında Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak,

(e) Devlete ait resmi araç, gereç ve benzeri eşyayı özel işlerinde kullanmak,

(f) Devlete ait resmî belge, araç, gereç ve benzeri eşyayı kaybetmek,

(g) İş arkadaşlarına, maiyetindeki personele ve iş sahiplerine kötü muamelede bulunmak,

(h) İş arkadaşlarına ve iş sahiplerine söz veya hareketle sataşmak,

(ı) Görev mahallinde genel ahlak ve edep dışı davranışlarda bulunmak ve bu tür yazı yazmak, işaret, resim ve benzeri şekiller çizmek ve yapmak,

(j) Verilen emirlere itiraz etmek,

(k) Borçlarını kasten ödemeyerek hakkında yasal yollara başvurulmasına neden olmak,

(l) Kurumların huzur, sükûn ve çalışma düzenini bozmak,

(m) Yetkili olmadığı hâlde basına, haber ajanslarına veya radyo ve televizyon kurumlarına bilgi veya demeç vermek.

Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

(a) Kasıtlı olarak; verilen emir ve görevleri tam ve zamanında yapmamak, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasları yerine getirmemek, görevle ilgili resmî belge, araç ve gereçleri korumamak, bakımını yapmamak, hor kullanmak,

(b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek,

(c) Devlete ait resmi belge, araç, gereç ve benzerlerini özel menfaat sağlamak için kullanmak,

(d) Görevle ilgili konularda yükümlü olduğu kişilere yalan ve yanlış beyanda bulunmak,

(e) Görev sırasında amirine sözle saygısızlık etmek,

(f) Görev yeri sınırları içerisinde herhangi bir yerin toplantı, tören ve benzeri amaçlarla izinsiz olarak kullanılmasına yardımcı olmak,

(ı) Hizmet içinde Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak.

Disiplin cezalarını vermeye yetkili makamlar şunlardır:

1. “Uyarma”, “kınama” ve “aylıktan kesme” cezaları “disiplin amiri” tarafından verilir.

2. “Kademe ilerlemesinin durdurulması” cezası, memurun bağlı bulunduğu kurumdaki disiplin kurulunun kararı alındıktan sonra “atamaya yetkili amir” tarafından verilir. İl disiplin kurullarının kararlarına dayanan hallerde Valiler tarafından verilir.

3. Devlet memurluğundan çıkarma cezası ise, atamaya yetkili amirlerin bu yöndeki isteği üzerine, memurun bağlı bulunduğu kurumun “yüksek disiplin kurulu” kararı ile verilir.

Disiplin cezalarına karşı iki tür başvuru yolu bulunmaktadır: İtiraz ve yargısal başvuru. 

Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir. Görüldüğü üzere bu hükümde uyarma, kınama aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarına karşı itiraz düzenlenmiştir. Devlet memurluğundan çıkarma cezalarına karşı itiraz konusunda bir hüküm bulunmamaktadır. 

Anayasanın 129. maddesine göre “Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz”. Anayasanın bu hükmüne paralel olarak 657 sayılı Kanunun 135. Maddesinde de “Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir” hükmü yer almaktadır.

İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir.

Disiplin cezaları çeşitli şekillerde ortadan kalkabilir. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz:

Geri alınma, silinme, mahkeme tarafından iptal edilme.

Memurların yargılanması için özel usullerin benimsenmesi çeşitli sebeplere dayanmaktadır. Bunları şu şekilde özetlemek mümkündür:

a. Memurların, diğer vatandaşlar gibi her durumda doğrudan yargı önüne çıkarılması, devlet ve hükümetin otoritesini sarsar. Memurun hareketinin suç teşkil edip etmediğinin takdirini, idareye bırakmak, yürütme ve yargının ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Yine memurun eyleminin suç teşkil edip etmediğinin tespiti bir uzmanlık işidir ve bunu en iyi idare takdir eder.

b. Memur, yürüttüğü görev nedeniyle pek çok kişi ile ilişkiye girmekte, onların hak ve menfaatine dokunacak işlem ve eylemler yapmaktadır. Bu durum, kişilerin husumetine neden olabilir ve memuru korkutmak, yıldırmak gibi asılsız gerekçelerle mahkeme önüne çıkarılmasına yol açabilir. Bunları önlemek için, memurların soruşturulmasında özel yöntemler gerekmiştir. Memurlar kamu hizmeti yürütmektedir. Her türlü iddiada memurların adliyeye sevk edilmeleri, memurları tedirgin ederek hizmetin düzenli işleyişini aksatır.

c. Memurlar belli bir statüye bağlı olarak çalışmakta ve kamu hizmeti görmektedirler. Bu durum, memurların bazı güvencelere sahip olmalarını gerektirmektedir. Bu güvencelerden birisi de, memurların özel bir soruşturma yöntemine tabi olmasıdır. Memurlara özel bir soruşturma usulünün uygulanması, bir ayrıcalık değil, memur olmanın güvencesidir. Kamu hizmetlerinin, sürekli, düzenli ve kamu yararını gerçekleştirecek şekilde işleyebilmesi, memurların belli bir güvence içinde hareket etmesine bağlıdır.

Hangi mercilerin kimler hakkında soruşturma izni verebileceğini şu şekilde özetleyebiliriz:

Kaymakamlar: İlçedeki memurlar öbür kamu görevlileri, ilçeye bağlı köy ve mahalle muhtarları, belde belediye başkanı ve meclis üyeleri hakkında kaymakamlar.

Valiler: İl merkezinde görevli memurlar öbür kamu görevlileri, ilde bölge düzeyinde örgütlenen kurumlarda çalışan memurlar, merkez ilçeye bağlı belde belediye başkanları ve meclis üyeleri hakkında valiler.

En üst idari amir: Cumhurbaşkanına veya Cumhurbaşkanlığına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşlar ve bakanlıkların merkez ve bağlı veya ilgili kuruluşlarında görev yapan diğer memur ve kamu görevlileri hakkında o kuruluşun en üst idari amir.

Cumhurbaşkanı veya ilgili bakan: Cumhurbaşkanı kararıyla atanan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında Cumhurbaşkanı veya ilgili bakan.

Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı: Cumhurbaşkanlığında görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı hakkında Cumhurbaşkanı.

İçişleri Bakanı: Büyükşehir, il, ilçe belediye başkanları ve bunların meclis üyeleri ile il genel meclisi üyeleri hakkında vali.

TBMM Başkanı: Meclis Genel Sekreteri ve yardımcıları için, diğer memurlar için ise genel sekreter.

Devlet memuru, yürüttüğü kamu görevinin tamamen dışında, günlük kişisel hayatındaki davranışları ile sebep olduğu zararlardan, bizzat kendisi özel hukuk hükümlerine göre sorumlu olacaktır. Mesela kira borcunu ödememesi, bir kişinin bahçe duvarını yıkması, özel aracı ile başkasının aracına çarpması gibi davranışlar, kamu görevi ile hiç bağlantısı olmadığından, bu zararlar bakımından özel hukuk hükümlerine göre kendisi sorumlu olacaktır. Bunlardan kaynaklanan davalar da adli yargıda görülür.

Bir kamu görevlisinin, yetki kullanırken veya görev yaparken, üçüncü kişilere zarar vermesi ve bu zararın idare tarafından giderilmesine müteakip, idare tarafından, zarara neden olan memura bu zararın ödettirilmesine “rücu” denir.

Kamu hizmetinden yararlanan üçüncü kişilere, bu hizmet dolayısıyla uğradıkları zararların idarece ödenmesinden sonra, memura rücu edilebilmesinin genel şartlarını da şu şekilde sıralamak mümkündür:

a. Kamu görevlisinin davranışının (işlem veya eylemi) bulunması: Zarara, kamu görevlisinin görevini icra ederken (kamu görevinden kaynaklanan) gerçekleştirdiği bir işlem veya eylem sebebiyet vermelidir.

b. İdarenin uğradığı bir zarar olması: Kamu zararı, 5018 sayılı Kanun’da kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” olarak tanımlanmıştır. Kamu zararı, idarenin malvarlığındaki eksilmeyi ifade etmektedir. İdarenin malvarlığındaki eksilme ise idarenin mallarına zarar verilmesi, idarenin tazminat ödemek ya da harcama yapmak zorunda bırakılması şeklinde olabilecektir.

c. Uygun illiyet bağının bulunması: Kamu zararının, kamu görevlilerinin işlem veya eylemlerinden kaynaklanmalıdır. Başka bir ifadeyle kamu zararı, kamu görevlisinin davranışının uygun sonucu olmalı; davranış ile zarar arasında sebep-sonuç ilişkisi bulunmalıdır.

d. Hukuka aykırılık unsurunun bulunması: Kamu görevlisinin kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için onun tarafından alman kararın, yapılan işlemin ya da gerçekleştirilen eylemin hukuka aykırı olması gerekir.

e. Memurun kişisel kusurunun bulunması: Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şeklinde tezahür eden kamu zararının kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanması zorunludur.

İdare hukuku öğretisinde genel olarak hizmet kusuru, hizmetin kurulmasında, düzenlenmesinde ya da işleyişindeki bir bozukluğu, aksaklığı ve eksiklik olarak tanımlanmaktadır.Hizmetin kötü veya geç işlemesi, gereği gibi işlememesi sonucu bir zarara sebebiyet verilmiş olması halinin hizmet kusuru nedeniyle idareye meydana gelen maddi veya manevi zararları tazmin sorumluluğu yükleyeceği idare hukukunun yerleşmiş ilkelerindendir.

Kişisel kusur, yürütülen görevden ayrılabilir nitelikteki kusurlar olarak tanımlanmaktadır. Türk hukukunda kamu görevlisinin; a) suç niteliğindeki kusurları, b) hizmet içindeki kasıtlı kusurları, c) hizmet içindeki ağır kusurları kişisel kusur olarak kabul edilmektedir.