Türkiye’de Sendikacılık

Tek parti dönemi, endüstri ilişkileri alanının büyük ölçüde bağımsızlık kazanamadığı, daha çok siyasi ve ekonomik faktörler tarafından belirlendiği bir dönem olmuştur. Bu dönemde endüstri ilişkileri bağımsız bir alan olma niteliğini kazanamamışsa da meydana gelen gelişmeler ve yapılan yasal düzenlemeler, endüstri ilişkilerinin sonraki dönemlerde kazanacağı nitelikler açısından belirleyici olmuştur.

1923 yılında yapılan İzmir İktisat Kongresi’nde alınan kararların ve 1927 yılında yürürlüğe konulan Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun paralelinde 1923-1933 yılları arasında liberal iktisat politikaları uygulanmış ve özel sektörün gelişimi teşvik edilmiştir. 1924 Anayasası, toplanma ve dernek kurma hakkını getirirken; 1926 yılında kabul edilen Medeni Kanun, derneklerin kurulmasında serbest kuruluş sistemini getirmiştir. Ancak bununla birlikte tek parti döneminde toplu iş ilişkilerine çok sıcak bakılmamış; daha çok bireysel iş ilişkilerini düzenleyen kanunlar kabul edilmiştir. Haf­ta Tatili Kanunu (1924), Umumi Hıfzısıhha Kanunu (1930), Ulusal Bayram ve Genel Tatil Günleri Kanunu (1935) bunlara örnek olarak verilebilir. 1926 yılında yürürlüğe giren 818 sayılı Borçlar Kanunu (B.K.) ise bireysel iş ilişkileri ile ilgili olduğu kadar, toplu iş ilişkileri ile de ilgili çeşitli hükümler içermektedir. 

Osmanlı İmparatorluğu’ndan Cumhuriyet Türkiye’sine sınırlı bir sendikacılık hareketi devredilmiştir. Bağımsızlık mücadelesi sırasında sendikacılığın geliştiği, başta Selanik olmak üzere, Balkan kentlerinin kaybedilmesi ve Cumhuriyet dönemine de sarkan millî iktisat uygulamaları nedeniyle sendikalaşmada önemli rol oynayan gayrimüslim azınlıkların bir bölümünün ülkeden ayrılması işçi hareketleriyle ilgili önemli bir deneyimin de kaybedilmesine neden olmuştur. Bunun yanı sıra kökeni cumhuriyet öncesine dayanan ve bu dönemdeki iç ve dış konjonktüre bağlı olarak güçlenen otoriter yönetim anlayışı sonucunda işçi örgütlerine yönelik yasaklayıcı düzenlemeler çıkarılmaya başlanmıştır. Cemiyetler Kanunu’na 1919 yılında yapılan düzenlere ek olarak 1923 yılında örgütlenmeyi kısıtlayan yeni hükümler eklenmiştir. 

Cemiyetler Kanunu’na 1919 yılında yapılan düzenlere ek olarak 1923 yılında örgütlenmeyi kısıtlayan yeni hükümler eklenmiştir. İzmir İktisat Kongresi’nde İstanbul işçilerini temsil eden İstanbul Umum Amele Birliği kurulmuştur İstanbul Umum Amele Birliği, İzmir İktisat kongresi sonrası Türkiye Umum Amele Birliği’ne dönüşmüştür. Bu örgüt yerine 1924 yılında Amele Teali Cemiyeti kurulmuştur. Doğu’daki Şeyh Sait Ayaklanması’nı bastırmak için 17 Mart 1925 tarihinde kabul edilen Takrir-i Sükun Kanunu ile de dernek kurma ve mesleki anlamda örgütlenme hemen hemen imkansız hale gelmiştir. Cemiyet bir dönem CHP’nin etkisi altına girmiş, ancak partinin etkisinden çıkıp sol görüşlü işçilerin etkisi altına girince 1928 yılında hükûmet tarafından kapatılmıştır. Diğer taraf­tan Ceza Kanunu’nda 1933 yılında yapılan değişikliklerle grev ve lokavt yasakları cezai müeyyidelerle güçlendirilmiştir. Devletin endüstri ilişkileri sistemindeki rolünün artması, tüm işçileri kapsayacak genel bir iş kanunu gereksinimini ortaya çıkarmıştır. 1924 yılından itibaren hazırlanan çeşitli kanun tasarıları sonucunda 1936 yılında ilk iş kanunu olan 3008 sayılı İş Kanunu kabul edilmiş ve 1937 yılında yürürlüğe girmiş. Ancak kanun, fikir işçilerini, başta tarım olmak üzere bazı faaliyet alanlarını ve 10 işçiden daha az işçi çalıştıran işyerlerini kapsamı dışında tutarak sınırlı bir işçi grubu için düzenlemeler getirmiştir. Kanun, bireysel iş ilişkilerinin yanı sıra toplu iş ilişkilerine ilişkin bazı düzenlemeler de getirerek emek ve sermaye arasındaki mücadele imkânlarını ortadan kaldırmıştır. Kanun, sendikalardan hiç bahsetmezken; grev ve lokavtı açıkça yasaklayarak, bu yasağa uymayanlara cezai ve hukuki müeyyideler getirmiştir.1938 yılında kabul edilen yeni Cemiyetler Kanunu ise, “sınıf esasına veya adına dayanan” cemiyet kurma yasağı getirerek, fiilen zaten mevcut olmayan örgütlenme özgürlüğünü hukuken de ortadan kaldırmıştır.  

Bu değişimlerin en temel halkasını ise çok partili siyasal yaşama geçilmesi oluşturmuştur. Çok partili hayata geçişle birlikte, demokrasiye işlerlik kazandırmak amacıyla sendikaların önündeki engeller kaldırılmaya çalışılmıştır. Birleşmiş Milletler ve ILO gibi uluslararası platformlarda Türkiye’yi saygın bir şekilde temsil edebilme düşüncesi, II.
Dünya Savaşı’ndan sonra sınıf çelişkilerinin keskinleşmesini önleme isteği, SSCB ile olan ilişkilerin olumsuz yönde gelişmesi ve parlamenter demokrasiye geçişle birlikte işçilerin seçmen olarak gücünün etkili olması da işçi tabanından kuvvetli bir baskı gelmeden siyasi iktidarın örgütlenme yolunu açmasına neden olmuştur. 

1961 Anayasası, endüstri ilişkileri alanına yönelik olarak özgürlükçü çeşitli düzenlemeler getirmiştir. Sosyal devlet anlayışına paralel olarak Anayasa’nın Sosyal ve İktisadi Haklar ve Ödevler başlıklı bölümünde sendikal örgütlenme, toplu pazarlık, grev, çalışma ve sözleşme özgürlüğü, çalışma hakkı ve ödevi, çalışma koşulları, dinlenme hakkı, ücrette adalet sağlanması, sosyal güvenlik hakkı, sağlık hakkı, kooperatifçiliği geliştirme, tarım ve çift­çinin korunması gibi önemli düzenlemeler getirilmiştir. Anayasa’da sendika hakkı tüm çalışanlara tanındığı için kamu görevlileri de bu haktan yararlanmışlar; 1965 yılında çıkarılan 624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Kanunu ile birlikte kamu görevlileri kendi örgütlerini kurmaya başlamışlardır. 

Bu dönemde örgütlenme modellerine ilişkin herhangi bir sınırlama olmamakla birlikte, sendikaların çoğunluğunu işkolu sendikaları oluşturmuştur. 1970 yılına kadar tüm üst örgütlenme modelleri görülmüştür ancak 1970 yılında çıkarılan 1317 sayılı Kanun’la sendika birlikleri kapatılmıştır. Türk-İş’ten ilk büyük kopma ise 1967 yılında Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu’nun (DİSK) kurulması ile yaşanmıştır. DİSK, Türk-İş’in mesleki fonksiyonları ağır basan pragmatik sendikacılık anlayışına ve partiler üstü politikasına bir tepki olarak kurulmuştur. Bu dönemde konfederasyonların birçoğu siyasi partilerle organik olmayan yakın ilişki içine girmiştir.

Bu dönemde yasal düzenlemeler gereği toplu pazarlıklar, işkolu ve işyeri düzeyinde görülmüştür. Ancak kanunlarda işkolu ve işyeri düzeyinde yapılan sözleşmelerin birbirleri ile ilişkileri açıkça düzenlenmediği için, aynı dönem içinde bir işletmede birden fazla toplu iş sözleşmesi imzalanmış; bu durum çeşitli sorunların ortaya çıkmasına neden olmuştur. 

1978 yılında Toplumsal Anlaşma, Türk-İş ile hükûmet arasında imzalanmıştır. Toplumsal Anlaşma, grev ve lokavtların yol açtığı toplumsal huzursuzlukları denetim altına almak, enflasyondan kaynaklanan gelir dengesizliklerini önleyerek adil bir gelir dağılımını sağlamak, tarım iş kanununu çıkarmak, özel sektörde sağlıklı bir işçi-işveren ilişkisi oluşturmak gibi ülkenin genel ekonomik ve sosyal sorunlarının çözümüne yönelik hükümlere yer vermiştir. Ancak Toplumsal Anlaşma, tüm işçi örgütlerini kapsamadığı, işveren tarafını dışladığı, sadece kamu kesimini kapsadığı ve bağlayıcı olmaktan çok gönüllüğe dayandığı için sınırlı bir korporatist uygulama örneği oluşturmuştur.

Millî Güvenlik Konseyi yasama ve yürütme organı olarak faaliyet göstermeye başlamıştır. 1980-1983 yılları arasında Türk endüstri ilişkileri açısından bir ara dönemden geçilmiştir. Bu dönemde Türk-İş dışındaki tüm işçi konfederasyonlarının faaliyetleri durdurulmuş, bütün taşınır ve taşınmaz malları ve evrakları denetim altına alınmış, bazı sendika yöneticileri için davalar açılmış; grev ve lokavt yasaklanmış; çıkarılan 2364 sayılı Kanun’la yapılmış bulunan toplu iş sözleşmelerini yenileme ve toplu iş sözleşmesi hükümlerinin yorumundan doğan uyuşmazlıkların çözümü görevi Yüksek Hakem Kuruluna verilmiştir. 

Bu sınırlamaların en önemlisi örgütlenme modellerine ilişkin olanıdır. Kanun uyarınca sendikalar, yalnızca işkolu esasına göre ve Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla kurulabilmekte; meslek ve işyeri esasına göre sendika kurulamamaktadır. Kanun, üst örgütlenme modellerinden ise yalnızca konfederasyonlara izin vermiştir. Bu sınırlamalarla parçalanmış bir sendikal yapının önüne geçilerek, güçlü sendikacılığa ulaşılması amaçlanmıştır. İşçilerin aynı anda ve aynı işkolunda birden fazla sendikaya üye olmalarını engellemiş; üyeliğin ve üyelikten ayrılmanın noter onayıyla yapılmasını hükme bağlamıştır.

2822 sayılı Kanun, yalnızca işyeri düzeyinde toplu iş sözleşmesi yapılabilmesini, toplu sözleşme yetkisini elde edebilmek için sendikaların kurulu bulunduğu işkolunda çalışan işçilerin en az %10’una ve sözleşme yapacağı işyerinde çalışan işçilerin yarıdan fazlasına sahip olması gerektiğini düzenlemiştir. Ayrıca bu Kanun yalnızca çıkar grevini yasal grev olarak tanımış, toplu iş uyuşmazlıklarının öncelikle arabuluculuk yolu ile çözümlenmesini, bu yolun başarısızlıkla sonuçlanması durumunda grev-lokavt yoluna başvurulmasını öngören düzenlemeler getirmiştir. Grev-lokavtın yasak olduğu işler ve durumlarda ise, uyuşmazlıklar zorunlu tahkim kurumu olan Yüksek Hakem Kurulu tarafından çözümlenmesi öngörülmüştür.

Türkiye'de tarihsel süreçte sendikacılık incelendiğinde 3 önemli özellik karşımıza çıkmaktadır. Bunlardan ilki sendikalaşmanın öncelikle kamuda başlaması ve kamuda sendikalı çalışan oranının özel sektöre göre daha yüksek olmasıdır. İkinci özellik ise kadınların sendikalaşma oranının erkeklere göre daha az olması, Bu oran yaklaşık olarak %8 civarındadır. Üçüncü özellik ise Türkiye’de işletmelerin büyüklüğü artıkça, sendikalaşma oranı da yükselmektedir. Ancak Türkiye’deki işletmelerin, genellikle küçük ve orta ölçekli oldukları göz önüne alındığında, sendikalaşmanın, son derece sınırlı olan işyerlerinde yoğunlaştığını söylemek mümkündür. 

1971 yılında Anayasa’da yapılan değişiklikten itibaren 1995 yılına kadar Türkiye’de kamu görevlilerinin sendikal hakları bulunmamaktaydı. 1995 yılında Anayasa’nın 53. maddesine bir fıkra eklenerek kamu görevlilerine örgütlenme ve toplu görüşme hakkı tanınmıştır. Ancak bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usulleri içeren Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu 2001 yılında çıkartılmıştır. Dolayısıyla 1995 yılından 2001 yılına kadar kurulan kamu görevlileri sendikaları, yasal bir düzenlemeden yoksun olarak faaliyet göstermiştir. 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu ile kamu görevlilerinin hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak üzere serbestçe sendika kurabilecekleri, kurulmuş sendikalara üye olabilecekleri ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilecekleri hükme bağlanmıştır. 12 Eylül 2010 tarihinde referandum sonucunda gerçekleşen Anayasa değişikliğine kadar kamu görevlileri idareyle amaçları doğrultusunda yalnızca toplu görüşme yapma hakkına sahipken referandumla birlikte toplu pazarlık hakkına kavuşmuşlardır. Anayasa’daki bu değişikliğe paralel bir şekilde 4688 sayılı Kanun’da 04.04.2012 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kanun’la değişiklik yapılmış, kanunun adı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu olarak değiştirilmiş ve kamu görevlilerine toplu pazarlık hakkı verilmiştir. 

Türkiye’de sendika özgürlüğünün doğal bir sonucu olarak sendika çokluğu görülmekte ve sendikalar arasındaki siyasi ve ideolojik görüş farklılığı nedeniyle birden
fazla işçi ve memur konfederasyonu faaliyet göstermektedir. 2018 yılı itibarıyla Türkiye’de dört konfederasyonu (Türk-İş, DİSK, Hak-İş ,Birlik-İş ve Tüm-İş) ve
dokuz memur konfederasyonu (KESK, Türkiye Kamu-Sen, Memur-Sen, BASK, Hak-Sen, Birleşik Kamu-İş, Çalışan-Sen, Tüm Memur-Sen ve Anadolu-Sen) faaliyet göstermektedir. Aşağıda en fazla üyeye sahip olan üç işçi konfederasyonu (Türk-İş, DİSK ve Hak-İş) ve üç memur konfederasyonu (KESK, Türkiye KamuSen ve Memur-Sen) faaliyet göstermektedir.

Türkiye’de, başta enf­lasyon olmak üzere, çeşitli ekonomik sorunlar nedeniyle sendikalar, toplu görüşmelerde ücret pazarlığını merkez alan politikalar uygulamaktadır. Bu nedenle sendikalar, tüm ücretliler adına bir mücadele vermek yerine; pragmatik politikalar uygulayarak, üyeleri adına ekonomik kazanımlar elde etme mücadelesi vermeyi tercih etmektedir. Bir başka ifadeyle sendikalar, yenilikçi politikalar yerine, ücret pazarlığını merkez alan geleneksel politikaları uygulamaya devam etmektedir. İşçilerin ise genellikle sendikalara yalnızca iyi bir toplu iş sözleşmesinden yararlanabilmek için üye olmaları da sendikaların yeni politika arayışlarının önünü kesmekte ve geleneksel politikalarla yetinmelerine neden olmaktadır. 

Türkiye’de toplu iş uyuşmazlıklarının çözümünde karma sistem benimsenmiştir. Bu nedenle uyuşmazlıkların çözümünde öncelikle barışçı yollar tüketilmekte; bu yolların başarısızlığa uğraması durumunda ise mücadeleci yollar kullanılmaktadır. Toplu pazarlık uyuşmazlıkla sonuçlandığında arabulucu vasıtasıyla anlaşmazlık çözümlenmeye çalışılmakta, ancak taraf­ların arabulucunun tavsiyelerine uyma zorunluluğu bulunmamaktadır. Arabuluculuk sürecinin olumsuz sonuçlanması durumunda taraf­lar, uyuşmazlığı grev ve lokavt yoluyla çözme konusunda serbesttir. Grev veya lokavt ertelemesi durumunda, erteleme süresinin sonunda anlaşma sağlanamaması hâlinde; grev ve lokavtın yasak olduğu işlerde, işyerlerinde ve durumlarda ise, zorunlu tahkim kurumu olan Yüksek Hakem Kurulu vasıtasıyla uyuşmazlık çözümlenmektedir. Ayrıca 275 sayılı Kanun döneminde olduğu gibi günümüzde de taraf­lar anlaşarak toplu hak ve çıkar uyuşmazlıklarının her aşamasında özel hakeme de başvurabilmektedir.

Her ülkenin endüstri ilişkileri sistemi ve sendikacılık yapısı, içinde bulunulan sosyal, siyasi ve ekonomik ortama ve tarihsel geçmişine göre özgün özellikler taşımaktadır. Bu bağlamda Türkiye’de sendikacılığın temel özelliklerini şu şekilde sıralamak mümkündür: 

• Sanayileşmede ve sendikal harekette gecikmenin yaşanması
• Demokratikleşme süreci içinde sendikaların yer almaması
• Sendikal hakların sınıf mücadelesi ile elde edilmemesi ve sendikal hareket üzerinde güçlü bir devlet etkisinin varlığı 

Türkiye'de sendikacılığın kendine has özelliklerinden dolayı aşağıdaki sorunlardan söz edilebilir:

• Sendikalar, ağırlıklı olarak kamu sektöründe örgütlü bulunmaktadır
• Sendikalar, emekten yana bir toplumsal hareketin parçası olmak yerine, üyelerinin çıkarlarına yönelik politikalar üretmekten öteye geçemeyen çıkar örgütleri olarak kalmışlardır
• Sendikalar, siyasal bilinci yetersiz ve siyasal görüşleri siyasi partiler arasında dağılmış bulunan bir işçi tabanına dayalı olduğu için, kendi aralarında da bölünmüşlerdir.
• Sendikalardaki bölünmüş ve parçalanmış sendikal yapı sendikalar arası rekabete neden olmaktadır.
• İşgücü piyasasında memur, sözleşmeli personel, sendikalı işçi, sendikasız işçi, kaçak işçi vb. gibi parçalanmış bir yapının olması çalışanlar arasındaki dayanışmayı ve bilinci zayıf­latmakta
• Sendikacılık kamu sektöründe başladığı ve geliştiği için, kolay sendikacılık ve siyasi iktidara bağımlı bir sendikacılık gelişmiştir
• Uzun yıllar Türkiye’nin en önemli ekonomik sorunu olan enf­lasyon nedeniyle sendikalar ücret pazarlığını merkez alan politikalar uygulamıştır.
• Sendikalar yeni üye kazanmak ve mevcut üyelerini koruyabilmek için yenilikçi politikalar izlemek konusunda yetersiz kalmaktadır
• Kayıt dışı istihdam sendikacılığı olumsuz yönde etkilemektedir
• Mevzuatta iş güvencesi hükümleri yetersiz olduğundan üyeler iş-sendika ikileminde kalmaktadır.
• Sendikalar içi demokratik yapılanma sorunları
• Sendikal haklar, Avrupa ülkelerinde olduğu gibi uzun yıllar süren mücadeleler sonucunda elde edilmemiş; yasal düzenlemeler vasıtasıyla hep devlet tarafından verilmiştir.

Sanayileşmenin gecikmesin sendikal hareketlerin ve örgütlenmelerinde gecikmesine neden olmuştur. Sendikacılıktan söz edebilmek için öncelikle işçi sınıfını ortaya çıkaracak güçlü ve yaygın bir sanayileşmenin olması gerekmektedir. Eş deyişle örgütlenmenin olmazsa olmaz koşullarından birisi nicel açıdan belirli bir varlık ve süreklilik kazanmış sanayi işçiliğidir. Nitekim etkin bir işçi hareketine ve güçlü bir sendikacılığa sahne olan Avrupa ülkelerinin en önemli özellikleri, sanayileşmenin ilk başladığı ve güçlü olduğu ülkeler olmasıdır. Örneğin Sanayi Devrimi’ne öncülük etmiş olan İngiltere’de işçi hareketinin geçmişi 18. yy’a ve hatta 17. yy’a kadar dayanırken, ülkemizde Osmanlı İmparatorluğu’nun son yıllarında çok cılız bir varlık gösterdikten sonra 1960 sonrası dönemde
toplumda ağırlık kazanmaya başlamıştır. Türkiye’de sanayileşmenin gecikmesi, aynı zamanda işçi hareketi ve sendikacılığın doğuşu için gerekli dayanışma bilincinin oluşmasına imkân sağlayan çok sayıda işçinin bir arada çalıştığı büyük işyerlerinin de kurulmasının gecikmesi anlamına gelmektedir. Bir başka deyişle, işçiler son yıllara kadar, hatta hâlen ağırlıklı olarak küçük ve orta ölçekli işyerlerinde çalıştıkları için işçiler arasında dayanışma ve birlikte hareket etme eğilimi de düşüktür. Bunun yanı sıra 1980’li yıllarda özelleştirmeler başlayıncaya kadar büyük ölçekli işletmelerin özellikle kamu sektöründe olmasının da bir sonucu olarak sendikalar ağırlıklı olarak
kamu sektöründe örgütlenmiştir.