Memur Kavramı, Memurluk Mesleğinin Temel İlkeleri ve Memuriyet Güvencesi

Memur statüsü ile ilgili esasların anayasa ile düzenlenmesinin, yasama organına güvensizliği
yansıtacağı ve bu çerçevede demokratik inançla bağdaşmayacağı ilk bakışta düşünülebilir. Uygulamada bu güvensizliği haklı çıkaracak örneklere de rastlanmıştır. Şayet anayasal düzenleme teferruatlı yapılacak olursa, ülkemiz gibi anayasaların değiştirilmesinin zor olduğu sistemlerde, personel rejimi değişimi yakalamakta güçlük çekebilir. İdare ve dolayısıyla memur hukukunun yazılı kaynaklarından olan anayasal düzenlemeler incelendiğinde genellikle memur teminatının belirli yönlerinin anayasal teminat altına alındığı dikkati çekmektedir.

Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare
esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır. Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama,
programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır.

TCK md.6/1 c’ye göre kamu görevlisi, kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da
herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişidir.

Askeri Ceza Kanunu’na göre “memur”, bir askerî vazifeyi yapmakla yükümlü olan kimsedir.

Kamu yetkisi, kamu kudreti kullanarak hizmet görmek.

Kamu hizmetlerinin genel özelliklerinden birisi de “sürekli” olması, yani devamlı ve muntazam görülmesidir. Sürekliliğin bir yönü “kronolojik” yani zaman bakımından devamlılık, diğer yönü ise “içerik ve yoğunluğu”ndaki istikrardır. Kamu hizmetinin sürekli ifa edilmesi zorunluluğu esas itibarıyla söz konusu hizmeti yapanın da sürekli istihdamını gerektirir. Kamu personelinin klasik, temel kategorisini oluşturan ve profesyonel olarak çalışan memurlar, idare teşkilatının olmazsa olmaz (sine qua non) nitelikteki unsuru olduğu için, Kanun-i Esasi’den beri memur statüsüne ilişkin kimi hükümlerin başta anayasalarda bulunması, onların devlet ve diğer kamu tüzel kişileri için asli unsur olduklarının kabul edildiği anlamına da gelir.

Memurlar, devletin üç temel erkini oluşturan yasama, yürütme (ve onun teknik uzantısı olan idare ile) yargı erkinde, gerek organik gerekse fonksiyonel anlamda idarede istihdam edilmektedir. Devlet, il özel idaresi, belediye ve köylerden oluşan kamu idareleri ve kamu kurumları dışında hizmet gören kişiler örneğin serbest meslek ifa eden
bir avukat, hekim, mühendis vs. bu kritere göre memur sıfatını kazanamaz.

Memur kavramını belirleyen kriterlerden birisi de atama işlemidir. Hiyerarşik anlamda en üst devlet memurundan en alt derecedekine kadar bütün memurlar atama işlemi ile işbaşına gelir. Atama idarenin tek yanlı iradesi ile hukuki sonuç doğuran, kurucu, yenilik doğurucu, icrai-idari işlemdir. İdari işlemlerin maddi tasnifi bakımından birel-koşul işlem olan atama işlemi ile devlet ve memur arasındaki hukuki ilişki kamu hukuku ilişkisi olarak ortaya çıkmakta, ne idare ne de memurca değiştirilemeyen statüter hukuki durum olarak belirlenmektedir.

Kadro derecesine uygun olarak memura yapılan aylık tahsisi de memuriyet statüsünün belirlenmesinde tek başına ayırt edici değil, tamamlayıcı kriter olarak nitelendirilebilir. Bir başka deyişle aylık alma şeklinde bütçeden maddi meblağ tahsisi memur sayılmanın sebebi değil, kadroya tabi olmanın bir sonucudur. Bununla birlikte aylık tahsisi memuru, kamu kesiminde çalışan sözleşmeli personel ve işçiden ayırt edebilir. Bu sonuncuların aldığı bedele “aylık” değil, “ücret” denir. Devlet memurlarına ödenen aylığın devlet bütçesinden tahsisi gerekir

Sözleşmeli personel idarenin çok yanlı işlemlerinden olan idari hizmet sözleşmesi ile memurlar ise tek yanlı bir idari tasarruf olan atama işlemi ile istihdam edilmektedirler. Ülkemizde sözleşmeli personelin tanımı temel olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4/B maddesinde şu şekilde yapılmaktadır: “Kalkınma planı, yıllık program ve iş
programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart
olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Cumhurbaşkanınca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde, ihdas edilen pozisyonlarda, mali
yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir”. İlgili düzenleme göz önüne alındığında sözleşmeli personel istihdam edilebilmesi için; (1)“zaruri ve istisnai bir hal”in ve (2)“geçici iş”in varlığı şarttır. Ancak aynı maddenin ikinci fıkrası bu kurala pek çok istisna getirmiştir. Buna göre, örneğin; “(…) tercümanların; (…) Millî Eğitim Bakanlığında norm kadro sonucu ortaya çıkan öğretmen ihtiyacının kadrolu öğretmen istihdamıyla kapatılamaması hallerinde öğretmenlerin; kadrolu istihdamın mümkün olamadığı hallerde tabip veya uzman tabiplerin ve bu Kanuna tâbi kamu idarelerinde ve dış kuruluşlarda belirli
bazı hizmetlerde çalıştırılacak personelin de zorunlu hallerde sözleşme ile istihdamları caizdir.” Bunun yanında özel kanuni düzenlemelerle de pek çok kamu hizmetinin sözleşmesidir. 

Mükellefler (les requis) kanunun açık hükmüne dayalı olarak idarenin zorla, geçici bir süre ve bir görevin yerine getirilmesi için hizmete aldığı kişilerdir. Devlet, kural olarak bunlara aylık vermez. Oysa memurlar zorla değil rıza ile
memuriyet statüsüne girmekte ve mükelleflerden farklı olarak geçici değil, sürekli görev ifa edip aylık
almaktadır. Mükellefiyet bir meslek değildir. Oysa memuriyet bir meslektir.

Fahri ajanlar (les agents honorofiques) il genel meclisi, belediye meclisi üyeleri gibi seçimle ve belirli bir süre kamu hizmetine katılan kimseler olup bunlar genellikle rızai olarak ve çoğunlukla seçimle işbaşına gelir. Oysa memurlar atama ile işbaşına gelir ve geçici değil, sürekli görev yapar. Fahri ajanlar ise ferden idari bir hizmet görmeyip kurul
olarak görev yaparlar. Bu esnada kamu hukukuna tabi olurlar ve bunun dışında iş serbestliklerini korurlar. Hâlbuki, memurlar kural olarak ikinci bir iş yapamadığı gibi kurul olarak değil, ferdi olarak hizmet görürler.

Sınıflandırma, devlet memurlarını görevlerinin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara
ayırmaktır. Bu ayrım, memurların yürütmekle yükümlü oldukları hizmetler ve bu hizmetler karşılığı
ödenecek ücretler bakımından önem taşımaktadır. Sınıflandırma genel anlamı içinde, hiyerarşik bağlantıları olan hizmet gruplarında birbirinin aynı ve benzeri birimlerin bir araya getirilerek ayrıma tabi
tutulmasıdır. Fertler toplu hâlde çalıştıkları zaman, birbirlerine benzer birimler ve bir grup meydana
getirirler. Devlet hizmetlerinin karışık durumu, kadro ve personelin çokluğu sınıflandırma zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır.

Her kuruluşun temelini teşkil eden bir kadrosu ve bunu işgal eden memurları vardır. Kadro kavramı memur kavramından ayrıdır. Bir kuruluşun kadro sayısı, memur sayısı ile denk olmayabilir, fakat memur sayısı kadro sayısını aşamaz. Kadro memur tarafından tutulmadan önce de vardır. İşgal eden kimsenin ölüm, istifa ve benzeri nedenlerle ayılması hâlinde kadro ortadan kalkmaz. Kadro sınıflandırması yöntemi Amerika Birleşik Devletlerinde, Kanada, Brezilya ve bir ölçüye kadar Rusya’da yürürlüktedir. Kadro sınıflandırmasında esas, memurlar değil, kadroların haiz olduğu yetki ve sorumluluktur. Ücretler bu kadrolara göre ve eşit işe eşit ücret ilkesine göre
belirlenir. Kadrolara açık yarışma usulü ile atama yapılır.

Kurumlarda yönetim, icra, büro ve benzeri hizmetleri gören ve DMK ile tespit edilen diğer sınıflara girmeyen memurlar genel idare hizmetleri sınıfını teşkil eder. Danıştaya göre genel idare hizmetleri sınıfında görev yapmakta iken yardımcı hizmetler sınıfına yapılan naklen atama hukuka aykırıdır. Dolayısıyla örneğin genel idari hizmetler sınıfındaki şoför, meslek sınıfı olmayan yardımcı hizmetler sınıfına atanamaz.

Memurları niteliklerine göre görevlendirme olanağı vardır. Eşit işe eşit ücret ilkesi, sınıflandırma sayesinde gerçekleştirilebilir. Herkes çalışmasına, işinin ağırlığına göre ücrete hak kazanır. Bu suretle personel moral bakımından da desteklenmiş olur. Kariyer ve yeterlik ilkesi iyi bir sınıflandırma ile gerçekleşir. Aslında
bunlar sınıflandırmanın bir sonucudur. Özel sektörde çalışanlarla kamu sektöründe çalışanların sınıflandırma sayesinde karşılaştırılması kolay olur. Ücret ödemesinde yaklaşma veya eşitlik sağlanabilir.

Sınıflandırma işi uzun zaman alır ve masraflı bir iştir. Sınıflandırmanın yeni gereksinme ve değişikliklere uyması gerekir. Bu hemen yapılamayacağı için memurlar arasında hoşnutsuzluk yaratabilir. Atama ve yer değiştirmeler güçleşir. Esneklik azalır. Hizmetler çok iyi incelenmiş olabilir, ancak insan unsuruna yeteri kadar önem verilmeyebilir.

Liyakat kelimesi, bir işi veya görevi başarıyla yapabilme kabiliyet ve ehliyetini ifade eder. Liyakat,
bir işe yetenekli kimselerin getirilmesini zorunlu kılar. Liyakat sistemi kamu hizmetlerinde ve kamu
kuruluşlarında görev alacak personele, göreve alınmada, ilerleme ve yükselmede, yer değiştirmede
ve çıkarmalarda tüm hizmet ve şartlarda, ehliyetin esas tutulması prensibidir.

Kariyer, bir insanın çalışabileceği yıllar boyunca, herhangi bir iş alanında adım adım ve sürekli olarak
ilerlemesi, deneyim ve yetenek kazanmasıdır. Diğer bir deyişle kariyer, kamu personelinin haklarını,
güvencelerini, yükümlülüklerini, güvenliklerini ve tüm hizmet koşullarını nesnel kurallarla belirten
statülere göre çalışarak ve yetişerek, idari hiyerarşide yükselerek kamu görevlerini yürütmesidir.

Memura yönelebilecek tehditlerin gelebileceği çevreleri dikkate alarak memur güvencelerini iki grupta toplamak mümkündür. Bunlardan biri, “memuru devlete karşı koruyan güvenceler” diğeri “memuru idare edilenlere karşı koruyan” güvencelerdir. Memurun, vatandaşlara karşı korunması önemli bir sorun yaratmaz. Bilindiği gibi korunma
daha çok güç sahiplerine karşı olur. Memuru devlete karşı koruyan güvencelerin bir kısmı yasama, bir
kısmı yürütme, diğer bir kısmı da yargı ile ilgilidir. Bilindiği gibi memur yürütmenin bir parçasını teşkil eder ve onun içinde yer alır. Memurun yasama ve yargı ile olan ilişkisi de dolaylı bir ilişkidir. Memur güvenceleri düzenlenirken bu özellikler göz önünde tutulmuş ve memuru yürütmeye karşı koruyan güvenceler ayrıntılı bir biçimde, yasama
ve yargı ile ilgili olanlar ise konunun gerektirdiği ölçüde ve sınırlı bir şekilde düzenlenmiştir.