Basında Çalışma Hayatına İlişkin Yasal Düzenlemelerin Gelişimi

Gazetecilerin mesleki ve sosyal haklarının diğer işçilere göre daha farklı ve özel bir şekilde düzenlenmesinin nedenlerini üç başlık altında incelemek mümkündür:

• Gazeteciliğin diğer iş kollarına göre farklı çalışma tarzı,
• Gazetecilik mesleğinin toplum içindeki yeri,
• Basın özgürlüğü.

Teknolojik gelişmeler pek çok sektörü olduğu gibi basın sektörünü de etkilemiştir. Bilgi teknolojilerindeki gelişmeler basın sektöründe yazılı basın gazeteciliğine ilave olarak radyo- televizyon gazeteciliği ile İnternet gazeteciliği adı altında iki yeni gazetecilik türünün ortaya çıkmasına yol açmıştır.

Radyo televizyon gazeteciliği ile internet gazeteciliğinde yaşanan gelişmeler sayesinde, haberin daha hızlı bir şekilde ve daha büyük kitlelere ulaştırılabilir hâle gelmesi, haberi önemli bir rekabet ürünü hâline getirmiştir. Bu nedenle haberin haber olma niteliğini kaybetmeden piyasaya hızlı bir şekilde sunulması gerekmektedir. Aksi takdirde basın işletmesi istediği tiraj artışını sağlayamayacaktır. Tiraj endişesine bağlı olarak sürdürülen bu çabalar, gazetecinin çalışma temposunu etkilemekte ve aşırı çalışmasına neden olmaktadır. Bu yüzden çok yoğun ve hızlı bir tempoda çalışma gerektiren gazetecilik çok özveri isteyen, stresli, hayat standartlarını zorlayan meslekler grubuna dâhil olmaktadır. Gazetecilik mesleğinin bu özellikleri, gazetecilerin özel bir kanunla korunmalarını zorunlu kılmaktadır.

Ekonomik kuruluşlar olarak basın işletmelerinin asıl görevleri haber ve fikir üretmektir. Aynı zamanda basın işletmeleri kamuoyu yaratma ve şekillendirmedeki rolleri gereği, toplumsal kuruluşlar kategorisine de dâhil olmaktadırlar. Zira basın sadece insanların davranışlarını etkileyen eğitici ve bilgilendirici rolüyle değil, kamu ihtiyaçlarını ve bu ihtiyaçları karşılamak amacıyla alınan tedbirleri kamu yararına uygun bir biçimde kamuoyuna ve yöneticilerine duyurmasıyla da genel yönetime yardımcı bir araç olarak kamu hizmeti görmektedir. Basın günümüzde kamuoyu yaratma ve etkileme konusunda demokratik rejimlerin dayanağı olarak çağdaş toplumların en etkili gücü haline gelmiştir. Bütün bu nitelikler diğer işletmelerden farklı olarak basın işletmelerine yasama, yürütme ve yargı güçlerini eleştiren ve hatta denetleyen dördüncü güç olma özelliği kazandırmıştır. Böylece basın, toplum adına toplumu denetleyen bir kamu denetçisi işlevi üstlenmiştir. Basının toplumsal işlevleri ve sahip olduğu güç, tüm dünyada olduğu gibi, ülkemizde de bu işlevleri yerine getiren ve basının sahip olduğu gücü kullanan kişiler olarak gazetecileri güçlü ve önemli kılmakta ve onlara çok önemli görev ve sorumluluklar yüklemektedir.

Düşünceyi açıklama özgürlüğünün bir alt türü olan basın özgürlüğü; haber, fikir ve düşünceleri serbest olarak toplayıp, yorumlama, eleştirme ve basabilme başka bir deyişle çoğaltıcı araçlarla çoğaltabilme ve bunları yine serbest olarak yayımlayıp dağıtabilme serbestîsidir.

 “Maddi Basın Özgürlüğü”; haber, bilgi sağlama serbestîsi, haberlerin içerik ve yapısını belirleyebilme ve yayınlayabilme serbestîsi, haberlerin çoğaltılıp, dağıtılabilmesi serbestîsi olarak ifade edilen her türlü devlet müdahalesini yasaklayan üç unsurdan oluşmaktadır.

 “Biçimsel Basın Özgürlüğü” ise hür ve demokratik toplumda basının kamuoyu oluşturma, siyaset yapabilme görev ve yetkileri olmasının gereği, basının bir kurum olarak işletme araç ve gereçleriyle birlikte korunması olarak ifade edilmektedir.

Basının iç özgürlüğünün amacı, gazetecinin çalışmalarını kamu yararına uygun bir şekilde sürdürebilmesini sağlamak, kişisel ve özel çıkarlar uğruna yayına gölge düşmesini önlemektir. Eğer basının iç özgürlüğü sağlanmazsa örneğin anonim şirket niteliğinde bulunan bir basın işletmesinde çalışan bir gazeteci, şirketin hisse senetleri borsada el değiştirdikçe düşüncesini değiştirmek zorunda kalarak şirketin isteklerine göre yazmak zorunda kalacaktır. Böyle bir durumda basın özgürlüğünün önemli bir kısmı itibariyle ortadan kalktığını söylemek mümkün olabilecektir. Bu itibarla basının iç özgürlüğünü sağlamak için, gazetecilerin çeşitli haklarını teminat altına alan ve onları diğer işçilerden farklı şekilde koruyan sosyal mevzuata gereksinim vardır.

Türkiye’de gazetecilerin çalışma hayatına yönelik hukuki düzenlemeler 1864 tarihine kadar uzanmaktadır. Ancak bu konuda ilk kanuni düzenleme 1952 tarihli 5953 sayılı Basın İş Kanunu’dur.

1864 yılından 5953 sayılı Basın İş Kanunu’nun kabul edildiği 1952 tarihine kadar, esasen basının görevleri, basın özgürlüğü veya bu konuda yasak ve sınırlamalar ihtiva eden çeşitli kanunlar vardır. Dolaylı olarak gazetecilere yönelik hükümler de içeren bu kanunlar, şu şekilde sıralanarak açıklanabilir:

• 1864 tarihli Matbuat Nizamnamesi,
• 1876 tarihli Kanuni Esasi,
• 1908 tarihli II. Meşrutiyet Anayasası,
• 1909 tarihli Matbuat Kanunu,
• 1924 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu,
• 1926 tarihli Borçlar Kanunu,
• 1931 tarihli Matbuat Kanunu,
• 1938 tarihli 3511 Sayılı Basın Birliği Kanunu’dur.

1864 yılında yürürlüğe giren Matbuat Nizamnamesi yayını izne bağlaması, gazeteyi kapatmak gibi cezalar içermesi nedeniyle basını sıkı bir idarî denetim ve cezaî bir yaptırım içine almıştır. 1852 tarihi Fransız Ceza Kanunu’ndan esinlenerek hazırlanan söz konusu Nizamname, 1909 yılına kadar yürürlükte kalmıştır.

Meşrutiyet Anayasası olarak bilinen ve Türk toplumunun ilk yazılı Anayasası olan 1876 tarihli Kanuni Esasi, 12. Maddesi ile “Matbuat kanun dairesinde serbesttir.” ilkesini getirmiştir. Ancak Kanun, özgürlüğü hükümetin keyfiliğinden kurtarmakla birlikte, yasama organına sınırsız bir düzenleme yetkisi verdiğinden, basını güvence altına alamamıştır. Kanuni Esasi’nin öngördüğü Kanun olan Matbuat Kanunu ise 1877 yılında hazırlanmışsa da yürürlüğe konmamıştır. Zira padişah, dönemin liberal anlayışına uygun olarak kişi hak ve özgürlükleri arasında basın özgürlüğüne de yer veren Anayasayı yine Anayasa’nın 113. maddesine dayanarak yürürlükten kaldırınca diğer özgürlükler gibi basın özgürlüğü de askıya alınmış ve hazırlanmış bulunan Matbuat Kanunu yürürlüğe girememiştir.

Cumhuriyet öncesi dönemde, gazeteciler açısından dönüm noktası sayılabilecek kanuni düzenleme, II. Meşrutiyet Anayasası olarak bilinen 1908 tarihli Kanuni Esasi’dir. Zira bu Anayasa, 12. maddesinde yer alan “Matbuat Kanun dairesinde serbesttir, hiçbir veçhile kapatılıp teftiş ve muayeneye tabi tutulamaz.” hükmü ile basın özgürlüğünü, hem hükümetin keyfiliğinden kurtarmış hem de basını güvence altına almıştır. Getirilen bu düzenleme ile ülkede var olan dört gazete sayısı, iki yüzü aşmıştır. Ancak bu dönem de gazetecilik mesleği açısından önceki dönemle benzer özellikler göstermektedir. Yine bu dönemde, daha önce olduğu gibi, gazetecilik henüz profesyonel anlamda bir meslek hâlini almamış ve daha çok başka mesleklerle uğraşan entelektüel, ünlü edebiyatçı ve fikir adamlarının bir yan uğraş olarak yaptıkları bir iş olmaktan öteye geçememiştir. Aynı zamanda gazeteler, bu dönemde ekonomik olarak güçsüz, emek yoğun işletmeler olduğu için, çalışanlarına yeterli ücret ödeyememektedir. II. Meşrutiyet’in ilanı ile birlikte gazetelerin sayısı iki yüzün üzerine çıkmış olsa bile, gazetelerin haber vermekten öte öncelikli olarak fikir tartışmalarının yapıldığı organlar olması, geniş kadrolara ihtiyaç duyulmasını gerektirmemiştir. Sonuç olarak, bu dönem açısından gazetecileri korumaya yönelik hukuki düzenleme gereksinimini ortaya çıkaracak sosyal, siyasal ve ekonomik gelişmeler yetersizdir.

1908 tarihli Kanuni Esasi’de sözü edilen, matbuata yönelik Kanun, 1909 tarihinde Matbuat Kanunu olarak yürürlüğe girmiştir. 1881 tarihli Fransız Matbuat Kanunu’ndan esinlenerek hazırlanan ve dönemin siyasi havasının etkisi ile özgürlükçü nitelik taşıyan 1909 tarihli Matbuat Kanunu, özgür bir basın yaratmak amacını gütmektedir. Zira bu Kanun ile “izin sistemi” kaldırılmış, yerine “beyanname verme sistemi” kabul edilmiştir. 14.07.1909 tarihli olan bu Kanun, 8.09.1931 tarihli Matbuat Kanunu yürürlüğe girinceye kadar yirmi iki yıl süreyle yürürlükte kalmışsa da 1913 yılından başlayarak on beş kez değişikliğe uğramıştır. Basını güvence altına alan ve basın özgürlüğünü benimseyen hükümler, ilgili değişikliklerle sınırlandırılarak idarî bir kararla mevkute kapatma yetkisi yeniden ortaya çıkmıştır. Cumhuriyetin ilanından önce yürürlükte olan basına ilişkin son Kanun, 1931 yılına kadar yürürlükte kalan 1909 tarihli Matbuat Kanunu’dur. Bu Kanun Cumhuriyet öncesinde olduğu gibi, geçirdiği birtakım değişikliklerle Cumhuriyet sonrasında da yürürlükte kalmıştır.

Cumhuriyetin ilanından sonra kabul edilen 1924 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ile basına ilişkin çok genel bir çerçeve çizilmiştir. Zira bu Kanun, klasik haklar ve özgürlükler konusunda ayrıntılı düzenlemeye gitmemiş, sadece sayarak genel çerçeveyi vermiştir. 1924 Anayasası, basının çalışma şartlarını düzenleme konusunda kanun koyucuya, geniş bir alan bırakmış, ancak bu konuda genel sınırlama getirmiştir. Yayından önce, “teftiş” ve “muayene” yapılamayacağı, 77. maddede belirtilmiştir. Böylece 1924 Anayasası dar anlamda sansürü, başka bir deyişle, yayın öncesi herhangi bir müdahaleyi yasaklamıştır. 1925 tarihinde “Takrir-i Sükun Kanunu” kabul edilmiş, bu Kanun ile basın özgürlüğü esaslı bir biçimde sınırlanmıştır.

1924 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ile 1931 tarihli Matbuat Kanunu dışında, Cumhuriyetin ilanından 1936’ya kadar olan dönemde, tüm işçiler için olduğu gibi, gazeteciler açısından da göz ardı edilmemesi gereken bir diğer kanun da 1926 tarihli Borçlar Kanunu’dur. Zira 8.06.1936 tarihli 3008 sayılı ilk İş Kanunu yürürlüğe girinceye kadar, ayırım yapmaksızın tüm işçilerin işverenleriyle olan ilişkileri, bu Kanun’un iş sözleşmesini düzenleyen 313–354. maddelerindeki genel nitelikteki hükümlerine tabi tutulmuştur. Bu bağlamda, gazetecilerin iş ilişkilerinin diğer işçiler gibi, 1926 tarihli Borçlar Kanunu’nun iş sözleşmesini düzenleyen hükümlerine terk edildiği söylenilebilir. Bu durum, gazetecilerin çalışma şartlarını ve statülerini düzenleyen Basın İş Kanunu yürürlüğe girinceye kadar sürmüştür.

1931 tarihli Matbuat Kanunu’nun çalışma yaşamına ilişkin önemli hükümleri şöyle sıralanabilir:

• Kanun, gazete yöneticileri için yüksek öğrenim zorunluluğu koymuştur. Gazete ve dergilerin başyazarları, genel yayın müdürleri ve yazı işleri müdürlerinin yüksek okul bitirmeleri gerektiğini, ancak kanunun yayınlandığı dönemde diploması olmayıp da bu görevlerde bulunan kişilerin yüksek öğrenim zorunluluğu dışında bırakıldığını hüküm altına almıştır.
• Kanun, gazete ve dergide çalışan bütün muhabir, yazar, fotoğrafçı, ressam ve idare memurlarının adlarının hükümete bildirilmesini istemiştir. Söz konusu düzenleme, gazetede çalışan herkesi kontrol altında tutabilmek amacıyla konulan idarî bir tedbirdir.

25.05.1935’te Ankara’da yapılan 1. Basın Kongresi, gazetecilerin bireysel mücadele doğrultusunda basına ilişkin sorunların tartışıldığı ve çözüm arandığı ilk girişimdir. Gazetecilik mesleğinin sorunlarına çözüm bulmak, basında oto kontrolü sağlamak ve hükümet basın ilişkilerini düzenlemek amacıyla meslek mensuplarından oluşacak bir birlik kurulması bu kongrede karara bağlanmışsa da alınan kararların yaşama geçirilebilmesi, 1938 tarihli 3511 sayılı Basın Birliği Kanunu ile mümkün olmuştur. Basın Birliği Kanunu, gazetecilerin hak ve sorumluluklarını düzenleyen ilk kanundur. Kanunun gazetecilerin hak ve sorumlulukları ile ilgili hükümlerinin özellikleri kısaca şu şekilde özetlenebilir: Kanununun 2. maddesine göre, Birliğe üye olmayanlar “Gazetecilik mesleğini icra edemezler”. Yeni bir gazete ya da dergi yayınlamaya başlayanlar, aynı maddeye göre, bir ay içinde Birliğe üye olmak zorundadırlar. Bu gerekleri yerine getirmeyenler, gazete ya da derginin yayınlandığı yerin en büyük mülki amirinin emri ile mesleklerini yürütmekten men edilirler. Bu Kanun’la, kurulacak birliğe ancak gazeteciliği meslek edinenlerin girmesi amaçlanmıştır. Bu amaçla, birliğe yalnız gazete ve dergilerin yayımında önemli rolü olan meslek gazetecileri girecektir. Serbest yazarlarla, amatör gazeteciler ve gazetelerin idare, muhasebe, abone gibi tali işlerinde çalışanlar, esas itibariyle birlik dışında bırakılmışlardır. Gazete ve dergi sahipleri ile yukarıda yazılı nitelik ve şartları taşıyan meslek gazetecileri, birliğe girmeye zorunlu tutulmuşlardır. Basın Birliği Kanunu’nda, ayrıca yürürlüğe girdiği dönemde çalışanların mesleki örgütlenmelerine ilişkin bir kanun olmadığı için, sendikal haklar, sözleşme ve kıdem tazminatı gibi bazı hususlar da düzenleme konusu yapılmıştır. Daha çok mesleki örgütlenme açısından önem taşıyan bu Kanun’un, yürürlüğe girmesinden sonra 25.06.1907’den beri faaliyette bulunan İstanbul Matbuat Cemiyeti, Türk Basın Birliği’ne katılmıştır. Belirtilen özelliklerin dışında, Basın Birliği Kanunu, gazeteci ile işveren arasındaki hukuki ilişkinin yazılı sözleşmeye dayanması koşulunu öngörmüştür. Basın Birliği Kanunu, ayrıca Kanunda yer alması ayrıntı sayılan konuların, tüzük ve yönetmeliklerle çözümlenmesi gerektiğini hükme bağlamış ve buna göre “Basın Kartı Nizamnamesi” düzenlenmiştir. Bu Nizamnamenin “Basın Kartı Taşıma Ehliyeti” başlığını taşıyan hükmüne göre, basın kartı alabilmek için Basın Birliği mensuplarından olmak zorunlu tutulmuştur.

Ülkemizde bağımlı çalışanların hukuki statüsünün düzenlenmesi ve bunların gerekli kanuni korumaya kavuşması 1936 tarihli İş Kanunu ile sağlandığı hâlde, gazetecilere yönelik ilk düzenlemenin 1952 tarihli 5953 sayılı Basın İş Kanunu ile yapıldığı görülmektedir. Kanunun hükümet gerekçesinde, işbu tasarının hazırlanmasında “fikren çalışan zümrelerin sosyal ihtiyaçlarını karşılayacak kanuni tedbirlerin” alınmasının amaç teşkil ettiği açıklanmaktadır. Doğrudan gazetecileri korumaya yönelik olarak çıkarılan bu Kanun, ilk olmasının yanında, günümüzde de bazı değişikliklerle birlikte yürürlükte olması nedeniyle ayrı bir öneme sahiptir.

Basın İş Kanunu’nun yürürlüğe girmesinde gazetecilik mesleğine özgü bazı nedenler de etkili olmuştur. Bunlar:

• Çalışma yaşamını en ince ayrıntısına kadar düzenlemek isteyen eğilim,
• Gazetecilerin çalışma saatlerinin gazetelerin çıkarılmasına göre ayarlanması gereği,
• Gazetecilerin çoğunun ücretli çalışanlar olması ve çıkarlarının her zaman işverenlerin çıkarlarıyla bağdaşmayacağı gerçeği,
• Basını devlet içinde dördüncü güç olarak kabul eden düşünce,
• Basının siyasi iktidarın her an tecavüzüne uğrama olasılığı veya basın özgürlüğünün sınırlanma olasılığıdır.

Basın İş Kanunu’nda değişiklik yapan 212 sayılı Kanun’la gazetecilerin elde ettikleri haklar kısaca şu şekilde özetlenebilir:

• Sendika kurabilmek,
• İşverenin gazeteci ile yazılı iş sözleşmesi yapma zorunluluğu,
• Sosyal sigortalardan yararlanmak,
• İş anlaşmasını bozmak isteyen gazete sahibinin gazeteciye kıdemine göre tazminat ödemesi zorunluluğu,
• Askerlikte, mahkûmiyet ve gazetenin kapanması hallerinde gazeteciye ücret ödenmesi zorunluluğu,
• Haftalık tatil ve yıllık ücretli izin hakkı vb.

Basın İş Kanunu’nun kapsam alanının genişlemesi bakımından son düzenleme, 3984 Sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un “Radyo ve televizyon kuruluşlarının haberle ilgili birimlerinde çalışanlar 5953 sayılı Basın Mesleğinde Çalışanlarla Çalıştıranlar Arasındaki Münasebetlerin Tanzimi Hakkında Kanuna tabidir....” şeklinde hüküm ihtiva eden 38. maddesi ile yapılmıştır. Yapılan bu değişiklikle, daha önce değinildiği üzere gazete ve mevkutelerle haber ve fotoğraf ajansları çalışanları gibi, radyo ve televizyon kuruluşlarının haberle ilgili birimlerinde çalışanlar da Basın İş Kanunu kapsamına alınmıştır.

1982 Anayasasında, basın ve basın özgürlüğüne ilişkin birtakım düzenlemelere yer verildiği gibi, bütün çalışanların ve dolayısıyla gazetecilerin de sosyal güvenlik, sendika, toplu iş sözleşmesi ve grev hakları güvence altına alınmıştır (Soysal, 1986). Anayasasının 51.maddesinde çalışanların önceden izin almaksızın sendikalar ve sendika birlikleri kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten ayrılma hakkına sahip oldukları ifade edilirken, Anayasa’nın 53 ve 54. maddelerinde ise işçilerin işverenlerle olan ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal durumlarını korumak veya düzeltmek amacıyla toplu sözleşme ve grev haklarına sahip oldukları belirtilmektedir. Ayrıca 60. maddesinde de herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu ve bu hakkı sağlamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım teşkilatı kurmak ve kurdurmak görevinin devletin ödevleri arasında yer aldığı ifade edilmiştir.

1982 Anayasası’nda yer alan bu düzenlemeler çerçevesinde, Anayasaya uygun olarak 1983 yılında gazeteciler ile de ilgili olarak 2821 sayılı Sendikalar Kanunu yürürlüğe girmiştir. Kanun’da basın işletmesine iş sözleşmesi ile bağlı olarak çalışmayan ve kendilerine serbest gazeteci adı verilenlerin de sendikalaşabilmelerine olanak tanınmıştır. Nitekim Sendikalar Kanunu’nun 2. maddesi “... neşir mukavelesine göre eserini naşire terk etmeyi meslek edinmiş” bulunanların işçi sayılacaklarını ve sendika kurabileceklerini öngörmüştür. Sendikalar Kanunu, iş yeri esasına göre sendikalaşmayı kaldırarak, yalnızca işkolu esasına göre sendikalaşmayı getirmiştir. İşkolları, Kanunu’nun 60. maddesinde işçi ve işveren sendikalarının kurulabilecekleri işkolları olarak sayılmış, 10 numaralı işkolu “basın ve yayın”, 27 numaralı işkolu ise “gazeteciliğe” ayrılmıştır. Ayrıca bir de Kanun’da gösterilen işkollarına hangi işlerin gireceğinin saptanması amacıyla bir tüzük çıkarılması öngörülmüş ve bu tüzük, “İşkolları Tüzüğü” adı altında çıkarılarak 6.12.1983 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

3984 sayılı RTKYHK ile radyo ve televizyon kuruluşlarının haber(le ilgili) birimlerinde çalışanların Basın İş Kanunu kapsamına alınması, 10 Nisan 1996 tarihinde İşkolları Tüzüğü’nde değişiklik yapılmasına neden olmuş ve yapılan bu değişiklikle “plastik ve her tür madde üzerine yapılan baskı işleri” basın ve yayın işkolunun kapsamına; “radyo ve televizyon kuruluşlarının haberlerle ilgili birimlerinde çalışanların yaptıkları işler” ise gazetecilik işkolunun kapsamına alınmıştır. Böylece her iki işkolunun kapsamı genişletilerek kapsama ilave edilen işlerde çalışanlara da, sendikal örgütlenebilme olanağı tanınmıştır.