Yerel Yönetimin Kavramsal Yapısı

Yerel yönetimler, ülke sınırları içinde yerleşik değişik büyüklüklerdeki köy, kasaba, kent gibi yerleşim yerlerinde yaşayan başta insan olmak üzere tüm canlıların ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır

Yerel yönetimler, ülke sınırları içinde yerleşik değişik büyüklüklerdeki köy, kasaba, kent gibi yerleşim yerlerinde yaşayan başta insan olmak üzere tüm canlıların ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Yapılan tanımda konunun hukuki yönü hemen görülmektedir. Ta­nımda yer alan ihtiyaçların karşılanabilmesi için; üretim, bölüşüm, fiyatlama, tüketim ve finansman gibi konuları içeren ekonomik ve mali nitelikteki faaliyetler yapılmalıdır. Bu yüzden kavramda ekonomik yönde bulunmaktadır

Devlet; adına ülke denilen belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamayı amaçlayan siyasal bir orga­nizasyondur. Çağdaş devletlerde sadece insanların değil, hayvanlar ve bitkiler gibi diğer canlıları da tanıma katmak gereklidir. Bu tanımla Devleti, başbakan, cumhurbaşkanı gibi kişilerle yürütme organıyla, yasama ya da yargı organlarıyla bir tutma, ana veya baba gibi kavramları kullanarak tek kişi ile özdeşleştirmenin yanlışlığı görülmektedir. Devlet, başta yürütme, yasama ve yargı erkleri olmak üzere, yerel yönetimleriyle, üniversiteleriyle, sen­dikalarıyla, vakıflarıyla, sivil toplum kuruluşları ve dernekleriyle ayrı görevleri olmakla birlikte, üst amaçta birbirleriyle uyumlu çalışması gereken bir organizasyondur. Zaman zaman kitap, makale gibi yayınlarda, hatta kanun metinleri içinde, devletle yerel yönetim­ler arasındaki ilişkiler deyimini kullananları az da olsa görmekteyiz.

Bu soruya yapılabilir diyerek olumlu yaklaşılabilirse de, açıklayacağımız bazı nedenlerle, merkezi yö­netimin bu tip hizmetleri yapması akılcı olmaz. Her ne kadar yetki ve güç yönünden bazı avantajları olmasına rağmen, bu hizmetleri zamanında, daha az maliyetle ve maksimum fayda sağlayacak şekilde yapması zordur. Bu nedenlerle ve demokratik arayışlarla yerel ni­telikteki ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için merkezi yönetimin yanı sıra yerel yönetim birimleri de kurulmuştur. Bu birimlerin türleri, sayıları, görevleri ve gelir kaynakları her ülkede aynı değildir. Ülkelerin siyasi, sosyal ve ekonomik yapı farklılıklarından kaynakla­nan farklar bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin hepsinin ayrı tüzel kişiliği vardır. Merkezi yönetim, görev ve yetki açısından tüm ülkeden, yerel yönetimler ise kendi sınırları için­deki alanlardan sorumludurlar. Her iki yönetim de hizmetlerin finansmanı için gereken gelirleri, esas olarak ülke sınırları içinden sağlayacaktır. Merkezi yönetim faydası ülke sı­nırlarına ulaşan mal ve hizmetleri sunarken, yerel yönetimler kendi sınırları içindeki ala­na mal ve hizmetleri sunarlar. Yerel yönetimler hemen hemen her ülkede, hizmetlerinin daha ekonomik ve daha iyi verileceği düşüncesinden hareketle güçbirliği oluşturarak yerel yönetim birlikleri de kurmaktadırlar

Yerelleşme kavramı, kalkınmadan bahsederken ve kamu yönetimi ile ilgili konular başta olmak üzere birçok konuda sıklıkla karşımıza çıkmaktadır. Özellikle 1980’li yılların ba­şından bu yana uluslararası kalkınma örgütleri, yerelleşmeyi etkin bir kalkınma stratejisi olarak önermişler, hükümetleri borçlar ve/veya mali yardımlarla yerelleşme politikaların­da teşvik etmişlerdir. Bu gelişmede, yerel yönetimlerin gelir ve harcama sorumluluklarının artırılmasının, kamu kesiminde kaynakların tahsisinde ve hizmetlerin sunumunda etkinliği artıracağı düşüncesi önemli rol oynamıştır. Bu yolla ekonomik büyümenin artırılabileceği düşünül­müştür. Ayrıca, bireyler, kendilerine en uygun vergi-kamu hizmeti bileşimini sunan yerel yönetimleri tercih etme imkânını da elde edebileceklerdir.

Yerelleşmenin en geniş tanımını şu şekilde yapabiliriz; yerelleşme; gelir ve giderler do­layısıyla görevler dahil her türlü yönetim sorumluluklarının, merkezi yönetimden, mer­kezi yönetimin taşra birimlerine, merkezin kontrolü altındaki diğer birimlere, merkezi yönetimin dışındaki özel birimlere aktarılmasıdır. Buna göre, kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştiren, merkezden kendi taşra örgütüne bazı sorumlulukları aktaran ya da yerel yö­netimlere belli sorumlulukları veren merkezi yönetim bu geniş tanıma göre yerelleşme örnekleri vermektedir. Yerelleşmenin dar tanımında ise; merkezi yönetimin yukarıda belirtiğimiz her türlü yönetim sorumluluklarını, kendi taşra birimlerine, sivil toplum örgütlerine veya özel ku­ruluşlara vermesi, özelleştirme yapması yerelleşme değildir. Yerelleşme; yasayla kurulmuş ve tüzel kişiliğe sahip, organları seçimle oluşturulmuş özerk birimlere bazı sorumlulukla­rın verilmesidir

Yerelleşme çoğu kez merkezileşmenin tam tersi olarak ifade edilse de, yerelleşme mer­kezileşmenin bir alternatifi değildir. Her ikisi de aynı yönetim sisteminde değişik konular­da birarada görülebilmektedir. Aslında ülkelerin hemen hemen hepsinde hem merkezileş­meyi hem de yerelleşmeyi beraber görmekteyiz. Yerelleşme; yerelleşen yetkinin türüne göre; politik, idari ve mali yerelleşme olarak üçe ayrılabilir. Her üç yerelleşmenin kendine özgü yapısı ve başarı koşulları vardır. An­cak, çoğu kez bu türlerin karışımı şeklinde uygulamaları görmek mümkündür

Politik yerelleşmede; vatandaşların seçilmiş yerel temsilcilerine politika yapıcı olarak daha fazla yetki verip, karar alma sürecinde yetki ve sorumluluklarını artırmak söz konusudur. İdari yerelleşme ise; kamu hizmetlerinden bazılarının yönetim düzeyleri arasında aktarımıdır. Örneğin, merkezi yönetimce yapılan eğitim hizmetinde eğitim işinin tümünün veya bir kısmının yerel yönetimlere aktarılmasıdır. Derslerin ve içeriklerinin belirlenmesi merkezi yönetimce, kitapların üretimi ve dağıtımı yerel yönetimce yapılabilir. Öğretmenlerin ma­aşlarının ödenmesi ve okul binalarının yapımı merkezi yönetimce, öğretmenlerin alımı ve terfileri ile okul binalarının onarımı, bakımı yerel yönetimlerce yapılabilir

Mali yerelleşmeyi; merkezi yö­netimin yerel yönetimlere, özgelirlerinde ve giderlerinde, bütçelerinin açık vermesinde ortaya çıkan borçlanmalarında veya gelecek nesillerin faydasına olacak önemli kaynak kullanımı gerektiren yatırımlarındaki borçlanmalarda yaptığı yetki ve sorumluluk aktarı­mı şeklinde tanımlayabiliriz.

Sanayi devrimini izleyen dönemler­de, göçler şeklinde ortaya çıkan 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren hızlanarak artan kentleşme hareketi inanılamayacak boyut ve etkilere sahip olmuştur. Kentleşmenin bu boyutu yerel yönetimlerin de önemini artırmıştır. Çünkü kentleşmenin ulaştığı boyutlar tahminleri alt-üst etmiştir diyebiliriz. Toplum yaşantısı açısından ürkütücü yönleri de bu­lunmaktadır. İvedi bir şekilde çözülmesi gereken, iktisadi, sosyal, teknik ve mali nitelikteki birçok problemi de barındırmaktadır.

Kentleşme, dar anlamda, kent sayısının ve kent nüfusunun artması olarak tanımlanabilir. Öte yandan kentleşmenin geniş anlamdaki tanımı ise, sanayileşmeye ve ekonomik geliş­meye bağlı olarak kent sayısının artması ve toplum yapısında artan oranda örgütlenme, işbölümü ve uzmanlaşma yaratan, insan ilişkilerinde kentlere özgü değişikliklere yol açan bir nüfus birikim sürecidir.

Büyükşehirler esas itibariyle nüfus yoğunluğu çok fazla olan yerleşim alanlarıdır. Bu­nunla birlikte, bir kentin anakent/büyükşehir olarak nitelenebilmesi için daha başka özel­liklerinin bulunması gerekir. Birincisi; geniş bir yerleşim alanını kapsamalıdır. Söz konusu alanda çeşitli düzey, sayı ve genişlikte diğer yerel yönetim birimleri yer alabilmektedir. İkincisi; geniş bir sosyal, ekonomik ve kültürel etki alanı bulunmalıdır. Çünkü büyük­şehirlerin yönetiminden beklenen veya gerçekte yüklendiği hizmetlerin dışsallığı geniş bir alanı ilgilendirmektedir. Öyle ki, bazı hizmetlerin sadece büyükşehir çevresinde değil, ulusal hatta uluslararası boyutlarda etkileri bulunmaktadır. Dolayısıyla hem bulundukları ülkenin eğitim, sağlık, kültür, ekonomi, turizm vb. merkezi bulunmakta hem de bu özel­liklerinin bazıları uluslararası alanda gözönünde tutulmaktadır. Üçüncüsü; söz konusu kentlere diğer yerleşim alanlarından hızlı bir göç olmakta ve gelişme sürecine bağlı olarak bu olay devamlılık kazanmaktadır. Böylece söz konusu ken­tin yerleşim alanı genişlemekte ve bunun sonucu söz konusu kent içinde çok sayıda yerel yönetim biriminin yer aldığı bir büyükşehir oluşmaktadır.

İnsan ihtiyaçları iki bölümden oluşur. Özel ihtiyaçlar ve kamusal ihtiyaçlar. Özel ihtiyaçlar insanların fizyolojik varlıklarından doğan ihtiyaçlardır. Acıkmak, üşümek gibi. Kamusal ihtiyaçlar ise toplu halde yaşamalarından doğar. Bu topluluk örneğin bir devlet ise, milli savunma ve diplomasi gibi bazı hizmetlere ihtiyaç duyar. Kent türü bir topluluk ise; kent içi ulaştırma, kanalizasyon, mezbaha, itfaiye, park vb. hizmetlere ihtiyacı vardır. Kamusal ve yarı kamusal nitelikteki bu ihtiyaçlar, toplu halde yaşam dolayısıyla ortaya çıkmaktadır. Özel ya da kamusal nitelikteki ihtiyaçların giderilmesi ekonomik faaliyetlere girişil­mesinin temel etkenidir. Çünkü ihtiyaçlar ya bir malın tüketilmesi ya da bir hizmetten yararlanılması ile giderilebilir

Üretilecek mal ve hizmetlerin maksimum tatmini sağlayacak biçimde üretilmesi, ürünün ihtiyaç sahiplerine nerede, ne biçimde, ne miktarda, hangi fiyatlarla sunulacağına ilişkin problemlerin çözülmesi gerekir. Günümüz­de bu problemlerin çözümünü ya piyasa ekonomisinde ya da karma ekonomik düzende görmekteyiz. Piyasa ekonomisinin üretici birimleri olan firmalar, kârlarını koşullar el­verdiği ölçüde maksimize etme çabasında olurlar. Bu nedenle de, tüketimden mahrum bırakılamama özelliği olan kamusal malları üretmeleri söz konusu değildir. Çünkü fay­danın ölçülmesi ve fiyatının oluşması imkânı yoktur. Bu firmalar, ancak, yarı kamusal malları üretebilirler. Bu durumda da, üretimlerini sadece tüketici tercihini yansıtan özel faydayı gözönünde tutarak yaparlar. Dışsallıkları gözönüne almadıklarından, kaynakların etkin kullanılması ilkesinden uzaklaşılabilir. Gerek kamusal gerekse yarı kamusal mal ve hizmetleri merkezi yönetim ve yerel yönetimler, mal ve hizmetin özelliğine göre bölüşerek kamu kesiminde üretirler.

Günümüzde, yerel yönetimlerin belli niteliklere sahip bulunmaları zorunlu ön koşul olarak kabul edilmektedir. Bu nitelikler şunlardır: Merkezi yönetimden ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptirler. Ayrı bir malvarlığına sahiptirler. Kendi bütçelerini yapma yetkileri vardır. Seçimle işbaşına gelenlerden oluşan karar organlarına sahiptirler. Kendilerine özgü gelirleri vardır. Sınırlı da olsa, belli bir özerkliğe sahiptirler

Her devlette var olması doğal olan yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm yetkiler, kısaca­sı kamu gücünün tamamı, merkezi bir otoritede toplanır ve her iş merkezden yönetilirse merkeziyetçi bir sistemin var olduğu anlaşılır. Bu durumda, ister yerel düzeyde, ister ülke düzeyinde olsun tüm kamu hizmetleri, merkezi yönetimin tüzel kişiliğinde toplanır ve merkez ya da merkez hiyerarşisine tabi örgütlerce gerçekleştirilir Yasama ve yargı erk ve yetkilerinin merkezi yönetimde bulunmasına siyasal merke­ziyet, yürütme erkine ilişkin idari konulardaki yetkilerin merkeze sıkı bir şekilde bağlı olmasına idari merkeziyet denilmektedir. Siyasi merkeziyetin idari merkeziyete kıyasen daha geniş bir kavram olduğu görülmektedir.

Yetki genişliği tanınması hali de gerçekte merkeziyet sistemi içinde yer almaktadır. Çünkü merkezi yönetimin memuru, burada, almış olduğu ve uygulamada bulunduğu kararlarında merkezi yönetimin adına hareket etmektedir. Burada yetkinin sınırları be­lirlenmiş olup, ilgili memur da bunları merkezi yönetimin verdiği yetki ve emirler çerçe­vesinde kullanır.

Merkeziyetin yokluğu anlamında olan ve adem-i merkeziyet olarak da ifade edilen yerin­den yönetim kavramı, yetki dereceleri ve uygulama alanları açısından sınıflandırılmakta­dır. Yerinden yönetimler, sahip oldukları yetkilerin derecesine göre siyasal yerinden yöne­tim ve idari yerinden yönetim şeklinde ikiye ayrılır.

Hizmet Yerinden Yönetimi: Burada belli bazı kamu hizmetlerinin merkezi yönetimin hi­yerarşisi dışında, bağımsız örgütlere bırakılmasından söz edilmektedir. Bu örgütlere, hizmet alanları ile sınırlı özerklik verilerek, hizmetleri ile ilgili konularda yürütme ile ilgili kararlar almak yetkisi verilmektedir. Örneğin; belirli amaçların yerine getirilebilmesi için kanunla ku­rulan, tabipler odası, ticaret odası, baro, sanayi odası gibi meslek odaları ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri hizmet yerinden yönetim kuruluşlarıdır

Yetki genişliği; merkezi yönetimin bazı belirlenmiş yetkilerini, merkezi yönetimin uzan­tısı olan taşradaki kendi memurlarına devretmesidir. Bu devirin yapılmasının amacı, her işin merkezden yürütülmesinin bazı önemli ve acil işlerin gecikmesine neden olmasını önlemektir. Bunun için merkezi yönetim, kendi yerel memuruna yürütmeye ilişkin olarak bazı konularda merkezi yönetime danışmadan veya sormadan karar alma konusunda yetki verir. Bu şekilde verilen yetki ile, merkezden uzak çalışan memurun yetkisi genişletilmiş olur. Bu durumdaki memur, genişletilen bu yetkisini merkezi yönetim adına kullanmaktadır