Yerel Yönetim Kuramları

Birincisi, her paradigmanın kendisini evinde hissettiği bir alan (home domain) vardır (Alford ve Friedland, 1985). Her yaklaşım bu etki alanında diğer paradigmalara göre güçlü iken, bu alandan çıkıldıkça gücünü yitirmektedir.İkincisi, paradigmalar açıklayıcı güçlerini artırmak için güçlü oldukları açıklama alanın dışına çıkma eğilimi gösterip, diğer paradigmaların alanlarına girme eğilimi taşırlar. Bu tür durumlarda daha kapsayıcı hale gelmiş görünseler de, asli alanlarından uzaklaştıkça açıklayıcı güçlerini ve tutarlılıklarını yitirmeye başlarlar. Dikkat çekmek istediğimiz üçüncü nokta ise, paradigmalar ve kuramlar değişen dünyaya ayak uydurma, onu açıklayabilme kaygılarıyla kendilerini sürekli gözden geçirirler. Kimi paradigmaların kuramları bu değişimi bütünlüğünü koruyarak başarırken, bazıları bu uğraşlarında başarısız olup, bütünlüklerini yitirebilirler. 

Çoğulcu paradigmaya göre, modern toplumlarda devleti anlamak için bireyler ve birey temelli grupların devleti etkilemek için verdikleri mücadelelere odaklanmamız gerekir. Kaçınılmaz sonuç, devlet tartışmasının demokrasi sorunuyla birlikte ele alınmasıdır.

Yönetimci paradigma ise, devleti doyurucu biçimde anlamak istiyorsak, devletin kurumsal yapısına yoğunlaşmamız gerektiğini öne sürer. Yönetimci yaklaşımın devlet tartışması bürokrasinin rolü ile özdeşleşir.

Sınıf merkezli paradigma bireylerin yerine sınıfları ve sınıflar arası mücadeleyi koyarak devleti ve devletin işlevlerini anlamayı
hedefler. Sınıf paradigması içinse devlet tartışması kapitalizm ile olan ilişkisi çerçevesinde anlam kazanır.

Batılı ülkelerin büyük bölümünde çeşitli farklılıklar göstererek de olsa, Keynesçi refah devleti uygulamaları İkinci Dünya Savaşı sonrasında ağırlık kazanmış, bu durum 1970’li yılların sonuna kadar devam etmiştir. Refah devleti açısından, kentler önemli
mekânsal odaklar olmuşlardır. Çünkü refah devletini tanımlayan eğitim, sağlık, konut vb. hizmetlerin büyük bölümü kent mekânına özgü nitelik taşımaktadır. Bu durum, kentin kendisini önemli hale getirirken, yerel yönetimler de bu hizmetleri sağlayan
kurumlar olarak ön plana çıkmıştır. Bu dönemde, kolektif tüketimin örgütleyicisi olarak yerel yönetimler, refah devletinin en önemli uygulayıcı birimleri olmuştur. Söz konusu ekonomik ve siyasal bağlam, aşağıda daha detaylı olarak göstereceğimiz gibi, yerel yönetimlere ilişkin kuramların hemen hepsini büyük ölçüde etkilemiş ve kuramsallaştırma çabalarında yerel yönetimlerin refah devleti uygulamalarında oynadığı roller çarpıcı bir biçimde ön plana çıkarılmıştır.

Çoğulcu yaklaşımın temel varsayımı gücün toplumsal gruplar ve kurumlar arasında dengeli dağıldığıdır. Birey temelli grupların ön plana çıktığı kentsel ortamda, devlet kendi başına bir güç ya da karar verici olmaktan çok, farklı gruplar arasındaki tartışma ve pazarlıklarda hakem konumundadır.

Birinci görüş, yerel yönetimleri merkezi yönetimin sorumluluklarını paylaşan ve yerelleştiren bir parçası olarak görüp, yerel ve merkezi yönetimler arasında işlevsel ve birbirini tamamlayan bir işbölümü olduğunu öne sürmektedir. Bu tamamlayıcılık sadece devletin işlevlerinin gerçekleştirilmesiyle sınırlı değildir. Yerel yönetimler aynı zamanda yerel düzeydeki toplumsal desteği merkezi düzeye taşıyıp, devlet seçkinlerinin kendilerine meşruluk kazandırmalarına da yardım etmektedir (Domhoff, 1967). İkinci görüş ise, bu işlevselliği ve iş bölümünün kaçınılmazlığını kabul etmekle birlikte, sürecin basit bir tamamlayıcılık ilişkisi olarak ele alınamayacağını, merkez ve yerel yönetimler arasında bu çerçevede, önemli çelişkiler ortaya çıktığını öne sürmektedir. Bu durum, bir yandan bürokrasi ile demokrasi arasındaki çelişkiyi ifade ederken, diğer yandan devletin içinde ortaya çıkan seçkinler arası çelişkiye işaret etmektedir.

Pahl’a göre, kent bir kaynak dağıtım sistemidir ve bu dağıtımda kent yöneticileri merkezi bir role sahiptir. Devleti bağımsız bir güç olarak ele alan yönetimci anlayışın bir uzantısı olarak kent yöneticiliği görüşü, yerel halkı bağımlı, yöneticileri ise bağımsız değişken olarak ele almaktadır. Diğer bir anlatımla, bu yaklaşıma göre kaynakların dağıtımında belirleyici olan, çoğulcuların varsaydığının tersine, devlet üzerinde baskı oluşturan bireyler ya da gruplar değildir. Yerel devlet bu grupların baskılarından bağımsızlaştığı ölçüde, karar alma süreçlerinin belirleyici aktörleri kent yöneticileridir.

Kent yöneticiliği yaklaşımı, yerel bürokrasinin bağımsız değişken olarak alınmasından, kent yöneticilerinin özel sektörü de içeren biçimde tanımlanmasının yarattığı kuramsallaştırma sorunlarına kadar bir dizi alanda yoğun eleştirilere hedef olmuştur.

Sınıf merkezli paradigma çerçevesinde yerel yönetim sorununu sermaye birikim süreçleri ve sınıf ilişkileriyle ilişkilendiren araççı ve yapısalcı olmak üzere iki yaklaşımdan söz edilebilir.

• Üretimin ve sermaye birikimin sürmesine yönelik işlevler.
- üretim için gerekli ancak kendisi üretken olmayan kentsel altyapının sağlanması (ulaşım, altyapı, iletişim vb).
- Üretimin organizasyon ve yeniden yapılandırılmasına yönelik hizmetlerin sağlanması (kent planlaması, kentsel yenileme vb.).
- İnsan sermayesine yatırım yapılarak üretimde kullanılan vasıflı işgücünün sağlanmasına yönelik hizmetler (eğitim vb.).
- Talebin yönlendirilmesine yönelik işlevler

• Emek gücünün kolektif tüketim aracılığı ile sağlanmasına yönelik işlevler.
- Günlük yeniden üretimin sağlanmasına yönelik hizmetler (kiralık konut vb).
- Genişletilmiş yeniden üretime yönelik hizmetler (sağlık, eğitim, kültürel hizmetler vb.).
• Toplumsal düzen ve kontrolün sağlanmasına yönelik işlevler.
- Baskı araçları (polis ve zabıta hizmetleri).
- Olağanlaştırmaya yönelik hizmetler (işsizlik yardımı).
- Meşruiyetin sağlanmasına yönelik görevler (katılım, sosyal yardımlar).

Yapısalcı yaklaşımın yerel siyasete ilişkin en yetkin kuramcısı Castells'dir.

Castells için de, yerel devlet kapitalist devlet aygıtının bir parçasıdır. Ancak Castells, yerel devleti sermayenin ya da merkezi
otoritenin sıradan bir uzantısı olarak görmez. Bununla birlikte, Castells, yerel devletin kurumsal yapısına yoğunlaşmaz. Sınıf-merkezli yaklaşımı benimsediği ölçüde, ana kaygısı kentsel mücadeleler ve bu mücadelelerin sonucu ortaya çıkacak dönüşümdür. Castells’e göre, kentin kolektif tüketimin örgütlendiği alan olması kentleri sınıf mücadelesinden daha heterojen bir mücadele
alanı haline getirir. Castells, yerel süreçlerin anlaşılmasında vurgusunu sınıf ilişkilerinden çok kentsel sosyal hareketlere ve bu hareketlerin yerel devlet üzerinde oluşturduğu baskıya yapar. Kentsel sosyal hareketler sınıfsal olarak heterojendir. Castells’in yaklaşımı bir yanda sınıfsal açıklamaların sınırlılıklarını kabul etmesi, diğer yanda yerel yönetimlerin işlevlerinden çok yerel yönetimleri hedefleyen heterojen nitelikli hareketlere vurgu yapması nedeniyle, sınıf merkezli paradigmanın sınırlarından çıkıp, çoğulcu paradigmanın alanına girmeye başlar. Bununla birlikte, özellikle erken çalışmalarında Castells, kentsel hareketlerin sınıfsal nitelikteki daha geniş hareketlerle belli bir etkileşim içinde oldukları ölçüde radikal değişime yol açabileceğini vurgulayarak, sınıf paradigmasından kopmamaya özen gösterir.

Kent yönetimlerine ilişkin olarak, üç sektörlü bir model ortaya çıkmıştır. Bu yeni kombinasyonun üyeleri, yerel devlet, yerel nitelikli olan ya da yerel düzeyde etkinlik gösteren sermaye ve sivil toplum kuruluşları olarak adlandırılan çeşitli yapılanmalardır. “Yerel yönetim” kavramının bu tür bir oluşumu kucaklayamaması karşısında, yeni yapılanmaya verilen isim ise yönetişim (governance) olmuştur.

Yönetişim kavramı çoklu aktörlerin rol aldığı ve hiyerarşilerin yerine karşılıklı etkileşimin ve katılımın belirlediği bir yönetim sürecini ifade etmektedir.

• Ulus-devletin içinde belirlenen bir yerellikten ulus ötesi etkileşimlere de açık bir yerellik anlayışına geçiş,
• Buna paralel gelişen bir eğilim olarak yerelin, emeğin yeniden üretiminin mekânı olmanın ötesine geçerek, sermaye birikim
süreçlerinde daha etkin bir rol üstlenmesi,
• Beraberinde yerel devlet, sermaye ve yerel sivil toplum kuruluşlarının oluşturduğu ittifak yapısının ortaya çıkışı.

Bu yaklaşımın en çarpıcı özelliklerinden biri, bir yandan Marksist yaklaşımın vurguladığı makro düzeydeki güç ilişkilerini ve ekonomik yapıların sınırlayıcılığını, diğer yanda yönetimci bakış açısının kent yöneticilerine ithaf ettiği özerkliği dikkate almasıdır. Ancak rejim kuramı bu yapılara ve ilişkilere belli bir özeni gösterirken, asıl belirleyicilik hâlâ kentin çoklu aktörlerine aittir. Çoklu
aktör modelinde, farklı gruplar birbirlerini bastırmadan bir iktidar yapısı yaratmaktadırlar. Bu iktidar yapısı bir kentte belli kaynakların, amaçların ve becerilerin uzun vadeli koalisyon çerçevesinde bir araya getirilmesine ve kentin bütününü hedefleyen büyümeyi yaratmasına izin vermekte, bir kentsel rejim yaratmaktadır (Stoker, 1995). Ortaya çıkan rejim türleri, kentteki çoğulcu güç dengeleri içinde oluşan ittifakların bir ürünüdür. Böylece, bir kentte güç dengesine göre, büyüme ya da stabilizasyon yanlısı rejimler hâkim olabilecektir. Bunlardan hangisinin hâkim olacağı, söz konusu kentin daha geniş mekânsal işbölümü içindeki rolü kadar, kentte oluşan çoğulcu iktidar ittifakı tarafından da belirlenecektir.

Gurr ve King (1987), yerel özerklik üzerine yaptıkları tartışmada, yerel özerlikliğin iki farklı boyutunun olduğunu vurgularlar. Birinci tür özerklik, yerel yönetimlerin kendi gündemlerini ve politikalarını belirlemede yerel güç odaklarından ne derece özerk davranabildikleri tarafından belirlenir. Yerel yönetimlerin kullandıkları kaynakların ne kadarını yerel kaynaklardan elde edebildikleri, uyguladıkları politikaların yerelde ne derece direnç ya da destek bulabildiği gibi sorular yerel güçler karşısındaki özerkliği ölçmek açısından önemlidir. İkinci tür özerklik ise yerel yönetimlerin kendi gündem ve müdahale alanlarını belirlerken, merkezi yönetimin ne ölçüde müdahalelerine maruz kaldıklarıyla ilgilidir. 1980 sonrası dönemde yerel yönetimlerin girişimci rollerinin ön plana çıkarıldığı düşünülürse, yönetimci kuramın özerklik sorununa yoğunlaşması oldukça anlaşılabilirdir.

Harvey’e göre, Keynesçi programın çöküşünün yarattığı değişimin temelinde küçülen piyasaların, işsizliğin, mekânsal kısıtlardaki ve küresel iş-bölümündeki hızlı değişikliklerin, sermaye hareketinin, iş yeri kapatmaların ve teknolojik-mali yeniden yapılanmanın bir bileşimi yatmaktadır.

Birinci dönemin bir özelliği, ele aldığımız üç paradigma çerçevesinde ortaya çıkan yaklaşımların kendi içlerinde kapalı kalıp, kendi güç alanları çerçevesinde yerel yönetimleri kuramsallaştırmalarıdır. Sınıf-merkezli yaklaşımlar sınıf çelişkisi ve sermaye birikim süreçlerinin önceliğini vurgularken, yönetimci yaklaşımlar yerel yönetimlerin iç işleyişini ve bürokrasinin değerlerini ön plana çıkarmışlardır. Çoğulcu yaklaşımlar ise, farklı grupların yerel yönetimler üzerindeki baskıları ve bu baskıların politika oluşturma
sürecindeki etkilerini vurgulamışlardır. İkinci dönem, bu açıdan önemli bir değişime sahne oldu. Hemen hemen tüm yaklaşımlar kendi güvenli alanlarını terk edip, diğer yaklaşımların tekelindeki alanlara girmeye başladılar. Örneğin çoğulcu yaklaşımdan hareket edenler, daha önceki dönemde ihmal ettikleri makro ölçekli siyasal ve ekonomik bağlamı dikkate alırken, sınıf merkezli yaklaşımlar da çoğulculuğun tekelinde olan grup temelli mücadeleleri kendi kuramsal çerçevelerine yerleştirmeye çalıştılar. Daha önceki dönemde çok sınırlı kalan paradigmalar-arası alışverişin ikinci dönemde ön plana çıkması kuşkusuz önceki dönemin kuramlarının sınırlılıklarının kavranması ile olmuştur. Ancak bu sınırlılıkları daha açık hale getiren bir faktör, ikinci dönemde ortaya çıkan yerel pratiklerin ilk döneme göre karmaşık ve çeşitlenmiş bir hale gelmesidir. Kent düzeyinde ortaya çıkan çeşitlenme ve karmaşıklaşma süreciyle baş edebilme kaygısıyla, paradigmaların kendi güç alanlarından çıkmaları bir yandan daha zengin bir kuramsallaştırmaya işaret ederken, bir yandan da kendi sorunlarını yaratmıştır. Ortaya çıkan en önemli sorun, yaklaşımların kendi iç tutarlılıklarını kaybetmeleridir. Yukarıda da özetlediğimiz gibi, çoğulcu yaklaşım sivil toplum kurumlarının güçlendirilmesini özendirirken, bunu devletten bekleyebilmektedir. Ya da sınıf merkezli yaklaşımda olduğu gibi, sivil toplum önemsenirken, sivil toplum örgütleri ile sınıfsal konumlar arasındaki ilişkiye hiç değinilmemektedir. İkinci dönemi birinci dönemden ayıran diğer özellik, vurgunun kurum ve yapılardan ilişki ve süreçlere kaymış olmasıdır. Birinci dönemde, yaklaşımların büyük bölümü yerel siyasal ve ekonomik yapılar üzerine vurgu yapıp, yerel yönetimi bir devlet aygıtı olarak kavrarken, ikinci dönemde yerel
ekonomik ve siyasal süreçler ön plana çıkmış, yerel yönetimler ise bir kurumsal yapılanma yerine, bir toplumsal ilişki olarak kavranmaya başlanmıştır.Üzerinde durmak istediğimiz son farklılık ise, ikinci dönemde, birinci dönemden daha belirgin bir biçimde, çoğulcu yaklaşımın baskın hale gelmeye başlamasıdır. Kuşkusuz, çoğulcu yaklaşım birinci dönemden çok daha farklı bir içerik kazanmış, yukarıda da değindiğimiz gibi, hem sınıf merkezli hem de yönetimci paradigmaların kaygılarından birçoğunu içselleştirmiştir. Ancak daha da önemlisi, diğer yaklaşımlar, tutarlılıklarını yitirme pahasına, çoğulculuğun bir çok özelliğini içselleştirmeye başlamıştır.