Afet ve Acil Durum Yönetiminin Tarihsel Arka Planı

Tarihsel gelişime bakıldığında, afet zararlarının azaltılmasına yönelik çalışmaların, genellikle afet öncesi zarar azaltma ve hazırlık çalışmaları yerine, sadece, meydana gelen belirli bir afete yönelik ve söz konusu afet meydana geldikten sonra gerçekleştirilen gıda ve giyecek yardımları, sağlık hizmetleri ve afetzedelerin barınma ihtiyaçlarının karşılanması gibi afet yaralarının sarılmasına dönük çalışmalar olduğu görülmektedir.

Tarihi gelişimin ele alındığı bütün çalışmalarda ilk yazılı örneğin 1509’da meydana gelen Büyük İstanbul Depremi (Kıyamet-i Suğra - Küçük Kıyamet) olduğu belirtilmektedir.

Tarihi gelişimin ele alındığı bütün çalışmalarda ilk yazılı örneğin 1509’da meydana gelen Büyük İstanbul Depremi (Kıyamet-i Suğra - Küçük Kıyamet) olduğu belirtilmektedir.

. 13000 insanın yaşamını yitirdiği, yüzden fazla cami ve binden fazla yapının yıkıldığı bilinen bu depremden sonra, zamanın Osmanlı padişahı II. Beyazıt’ın çıkardığı bir fermanla, ülkede bir çeşit olağanüstü hal ilan edilmiş, harap olan İstanbul’un yeniden inşası için 50000 usta görevlendirilmiş, 14 - 60 yaş arası bütün erkeklerin inşaat işlerinde çalışmaları emredilmiş, deniz kenarındaki dolgu zeminler üzerine inşaat yapılması yasaklanmış, taş “kagir” binaların yerine ahşap “bağdadi” evlerin yapımı teşvik edilmiş, son olarak Hazine-i Hassa’dan evi yıkılan her aile başına 20 altın bağışta bulunulmuştur.

Osmanlı İmparatorluğu döneminde afetlerle doğrudan ilgili yazılı düzenlemelere rastlanmamaktadır. Ancak, afetlerle dolaylı ilgisi bulunan yapı denetimi, devletin doğrudan yerine getirdiği bir kamu görevi idi. Kamu binalarının inşa edilmesi, yapı ve yapı malzemesi üretiminin her açıdan denetlenmesi gerekli bilgi ile donatılmış teknik elemanlardan oluşan “Hassa Mimarlar Dairesi”nin görevi idi. Hassa mimarları, şahısların inşa ettireceği dükkân, ev, han ve diğer binaların projelerini inceleyip, sakıncalı bölümler varsa değiştirilmesini sağlayarak, yapım izni verirlerdi. Proje denetiminde ayrıca, mabetlerin ve yolların kapatılmaması, yangın güvenliği gibi konular göz önünde tutulmaktaydı.

Cumhuriyetten sonraki dönemde yapılan çalışmaları kendi içinde 1944 yılına kadar yapılan çalışmalar, 1944 - 1959 yılları arasında yapılan çalışmalar ve 1959 yılından sonra yapılan çalışmalar olmak üzere üç ana başlık altında incelemek mümkündür. 1944 ve 1959 tarihleri, afet zararlarının azaltılması çalışmalarındaki belirgin politika değişikliklerinin, yeni yasal düzenlemelerin ve kurumsallaşmaların başlangıç tarihleri olmaları nedeniyle, bu çalışmada, “milat” olarak kabul edilmektedir.

1944 Öncesi dönemde meydana gelen ve aynı zamanda “... sadece Türk deprem literatüründe değil dünya deprem kataloglarında da çok şiddetli ve hasarlı bir deprem olarak yer almış bulunan ...” (Karaesmen, 1996: 118) Erzincan depremine ayrıca değinmekte yarar vardır. 26 Aralık 1939 tarihinde meydana gelen Mercalli Ölçeğine göre X - XI, Richter Ölçeğine göre ise 7.9 şiddetindeki depremde “... 32.962 kişinin yaşamını yitirmesi ve 116.720 yapının yıkılması veya ağır hasar görmesi üzerine, o günkü Cumhuriyet Hükümeti, 17 Ocak 1940 tarihinde 3773 Sayılı ‘Erzincan’da ve Erzincan Depreminden Müteessir Olan Mıntıkalarda Zarar Görenlere Yapılacak Yardımlar’ kanununu çıkarmıştır.”

3773 Sayılı kanun Cumhuriyet döneminde çıkarılan afetlerle doğrudan ilgili ilk kanundur.

3773 Sayılı kanun Cumhuriyet döneminde çıkarılan afetlerle doğrudan ilgili ilk kanundur. İlk kez bu Kanunla afetten zarar görenlere yönelik maddi destek verilmesi öngörülmüş ve depremden etkilenen yörelerdeki vergi mükelleflerinin tüm vergileri terkin edilmiş, evleri yıkılan veya kullanılamayacak hale gelen kişilere ücretsiz arsa verilmesi ve yapı malzemesi yardımı yapılmasına ilişkin esaslar benimsenmiştir. Bu Kanun ve sonrasındaki çalışmalar nedeniyle Tabban “Ülkemizde depremleri inceleme ve deprem zararlarını azaltma çalışmaları 1939 Erzincan depreminden sonra başlar.” (Tabban, t.y.: 30) yorumunu yapmaktadır.

1944 Yılına kadar devam eden bu dönemin genel karakteristikleri şunlardır:

a. Afet zararlarının azaltılması konusunda ülkenin yerleşme, konut ve sanayileşme politikaları ile uyumlu bir afet politikası geliştirilmemiştir (Türkiye’de Deprem Tehlikesi ve Zararları, Bu Zararları Azaltmaya Yönelik Çalışmalar ve Alınması Gereken Önlemler Hakkında Rapor, s. 4).

b. Bu dönemde afet zararlarının azaltılması çalışmaları olarak kabul edilebilecek çalışmalara henüz başlanmadığı görülmektedir (Büyük Depremlerden Önce ve Sonra Merkezde ve İllerde Uygulanması Gereken “Kurtarma, Acil Yardım ve Geçici Barındırma” Çalışmaları Hakkında Rapor, 1984: 2).

c. Bu dönemde afet zararlarını azaltma, afete hazırlık, kurtarma ve yeniden inşa faaliyetlerine dönük etkin strateji ve politikalar üretilmemiştir (Ergünay, 1999: 96).

20. 12. 1942 tarihinde meydana gelen Niksar - Erbaa depremi ile başlayıp, 20. 06.1943 tarihli Adapazarı - Hendek, 26.11.1943 tarihli Tosya - Ladikve 01.12.1944 tarihli Bolu-Gerede depremlerinde “... 43.319 kişinin ölmesi, 75.000 kişinin yaralanması ve 200 bin civarında yapının yıkılması veya kullanılamaz hale gelmesi üzerine, 18 Temmuz 1944 tarihinde ilk kez depremlere yönelik ‘Yer Sarsıntılarından Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler’ adlı 4623 Sayılı yasa çıkarılmıştır.” (Sarp, 1999: 32).

18 Temmuz 1944 tarihinde ilk kez depremlere yönelik ‘Yer Sarsıntılarından Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler’ adlı 4623 Sayılı yasa çıkarılmıştır.” (Sarp, 1999: 32). Bu Kanun, ülke genelini içine alan, belirli bir olay veya mekânla sınırlı olmayan ilk afet kanunudur.

4623 Sayılı kanun “... deprem olayının doğurduğu sonuçların yalnızca yıkılanın yerine yeni ev yaparak çözülemeyeceğini, ülkemizde mutlaka deprem zararlarının azaltılması için bazı çalışmalar yapılmasının da gerektiği ...” (Meclis Araştırması Komisyonu Raporu, s. 13) gerçeğinin devlet yönetimince, kısmen dahi olsa, fark edilmeye başlandığının somut bir göstergesi olması açısından Türkiye’de afet zararlarının önlenmesi çalışmalarının tarihi seyri içinde önemli bir kilometre taşıdır. 4623 Sayılı kanun, a. Vatandaşların deprem tehlikesi karşısında can ve mal emniyetini sağlama; b. İyi işleyen bir kurtarma, yardım ve geçici barınma sistemi kurma, gibi amaçları hedefliyordu (Ergünay, 1999: 96; Bakış, 1999: 29). 

Bu amaçla Kanunda “... ülkenin deprem tehlikesi ile karşı karşıya kalacak bölgelerinin tespiti, bu bölgelerde yapılacak yapılar için bazı özel yaptırımların yönetmelikle zorunlu hale getirilmesi, acil durumlarda uygulanmak üzere il ve ilçelerde ‘Yardım ve Kurtarma Programları’nın önceden hazır bulundurulması, belediyelerin jeolojik etütler yapılmadan yeni gelişme alanlarına izin vermemesi gibi bazı önlemler zorunlu hale getirilmiş ... depremler sırasında yapılacak işlemler konusunda, yönetici ve halkın görev ve sorumlulukları ...” (Meclis Araştırması Komisyonu Raporu, 1999: 14) belirtilmiştir

4623 Sayılı kanun ile Türkiye tarihinde ilk defa merkezi hükümet deprem öncesinde bazı görevlerle yükümlendirilmiştir. Örneğin bu Kanunla “... ilk defa devlet, deprem bölgelerinde Hükümet Konağı, hastane, okul, sinema, han, hamam, otel gibi halkın çok yığıldığı yapıları depremler olmadan önce elden geçirmeyi ve bunlardan tamiri ve takviyesi teknik heyetlerce mümkün görülmeyenleri yenilemeyi görev olarak üstlenmiş ve yeni yapılacak olan bu tür yapıların projelerini inceleme yetkisini de o günkü Nafıa (Bayındırlık) Bakanlığına görev olarak vermiştir.” (Büyük Depremlerden Önce ve Sonra Merkezde ve İllerde Uygulanması Gereken “Kurtarma, Acil Yardım ve Geçici Barındırma” Çalışmaları Hakkında Rapor, 1984: 2.). Yine bu Kanunla hükümeti oluşturan bakanlıkların her birinin deprem öncesi ve sonrası yapmaları gerekenler belirlenmiştir.

4623 Sayılı kanun ile Türkiye tarihinde ilk defa merkezi hükümet deprem öncesinde bazı görevlerle yükümlendirilmiştir. Örneğin bu Kanunla “... ilk defa devlet, deprem bölgelerinde Hükümet Konağı, hastane, okul, sinema, han, hamam, otel gibi halkın çok yığıldığı yapıları depremler olmadan önce elden geçirmeyi ve bunlardan tamiri ve takviyesi teknik heyetlerce mümkün görülmeyenleri yenilemeyi görev olarak üstlenmiş ve yeni yapılacak olan bu tür yapıların projelerini inceleme yetkisini de o günkü Nafıa (Bayındırlık) Bakanlığına görev olarak verilmiştir.

4623 Sayılı Kanunun 1. maddesindeki “Tehlikeli yer sarsıntısına maruz bölgeler Nafıa ve Maarif vekilliklerinin müştereken ihzar ve İcra Vekilleri Heyetinin tasdik edeceği listeler veya haritalarla tayin olunur” (Düstur, 1944: 1213) hükmü gereğince Bayındırlık Bakanlığı ve bazı üniversitelerin işbirliğiyle, 1945 yılında “Yer Sarsıntıları Bölgelerini Gösterir Harita” adı altında ilk “Türkiye Deprem Bölgeleri Haritası” yayınlandı.

4623 Sayılı Kanunun 1. maddesindeki “Tehlikeli yer sarsıntısına maruz bölgeler Nafıa ve Maarif vekilliklerinin müştereken ihzar ve İcra Vekilleri Heyetinin tasdik edeceği listeler veya haritalarla tayin olunur” (Düstur, 1944: 1213) hükmü gereğince Bayındırlık Bakanlığı ve bazı üniversitelerin işbirliğiyle, 1945 yılında “Yer Sarsıntıları Bölgelerini Gösterir Harita” adı altında ilk “Türkiye Deprem Bölgeleri Haritası” yayınlandı. Bu haritada Türkiye deprem bakımından üç bölgeye ayrılmıştır (Tabban, t.y.: 64):

a. Büyük hasara uğramış bölgeler,

b. Tehlikeli deprem bölgeleri,

c. Tehlikesiz bölgeler.

17 Ağustos 1999 depremi, ülkemizde afet ve acil durum yönetimi konusunda bir dönüm noktası olmuş, büyük mal ve can kaybı neticesinde kurumlar arası koordinasyon eksikliği fark edilmiştir. Aralarında koordinasyon sağlanması gereken kurumların afetlerle ilgili yetki ve sorumluluklarının yeniden tanımlanması ihtiyacı afet ve acil durumlarda yetki ve koordinasyonun tek bir elde toplanmasını zaruri kılmıştır. 

Türkiye’de yeni bir afet yönetim modeli uygulamaya konulmuş olup, getirilen bu model ile öncelik ‘‘Kriz Yönetimi’’nden ‘‘Risk Yönetimi’’ne verilmiştir. Günümüzde ‘‘Bütünleşik Afet Yönetimi Sistemi’’ olarak adlandırılan bu model, afet ve acil durumların sebep olduğu zararların önlenmesi için tehlike ve risklerin önceden tespitini, afet olmadan önce meydana gelebilecek zararları önleyecek veya en aza indirecek önlemlerin alınmasını, etkin müdahale ve koordinasyonun sağlanmasını ve afet sonrasında iyileştirme çalışmalarının bir bütünlük içerisinde yürütülmesini öngörmektedir.

Afet hizmetlerinin tek elden yürütülmesi amacıyla kurulan AFAD’ın temel anlayışı, kuruluş kanununda da vurgulandığı üzere, bu güne kadar merkezde toplanan afet öncesi, sırası ve sonrası hizmetlerin, görev ve sorumlulukların yerel yönetimlerce üstlenilmesini sağlamak ve ilgili işlemleri denetlemek ve koordine etmektir.