KAMU YÖNETİMİNDE ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR

Farklı tanımları yapılan kriz kavramı, Türk Dil Kurumuna ait Türkçe Sözlük’te, “Bir toplumun bir kuruluşun veya bir kimsenin yaşamında görülen güç dönem, bunalım, buhran” şeklinde tanımlanmaktadır. Kavramın “Birdenbire meydana gelen kötüye gidiş, gelişme, buhran; tehlikeli an; büyük sıkıntı”; “Birdenbire ortaya çıkan, önceden öngörülmeyen, beklenmeyen ve olağandışı bir durum”; “Bir örgütün üst düzey hedeflerini tehlikeye sokan ve örgütlerin acele tepki göstermelerini gerektiren, mevcut kriz önleme ve öngörme mekanizmalarının yetersiz kalmasına neden olan, gerilim yaratan durum; “Beklenmeyen ve önceden sezilemeyen, çabuk ve acele cevap verilmesi gereken, örgütlerin önleme ve uyum mekanizmalarını etkisiz hâle getirerek mevcut amaç, değer ve işleyiş düzenini tehdit eden gerilim durumu”; “Krize kaynaklık eden faktörler karşısında örgütlerin örgütsel ve yönetsel süreçlerinde işleyiş bozukluklarına ve örgütsel düzenin büyük ölçüde sarsılmasına neden olan, plansız biçimde ortaya çıkan sorunların giderilebilmesi için mevcut çözüm yollarının yetersiz kalması sonucu çaresizlikle iç içe gelişen gerilim durumu” şeklinde farklı tanımları da vardır.

Krizler, örgütlerin gündelik yaşamında her an karşılaştıkları olaylar değiller, normal örgütsel davranışlardan farklı, olağan dışı olaylardır ve örgütün varlığını/temel amaçlarını tehdit ederler.

Kriz yönetimi, sürekli bir işlemdir. Önceden tahmin edilebilen krizler için hazırlanan planların sürekli olarak test edilerek güncellenmesi gerekir.

Afet kavramı farklı şekillerde ifade edilmektedir. “Doğal kaynaklı veya insanların neden olduğu, bir toplumun normal işleyişini etkileyen, toplumun yalnızca kendi kaynaklarını kullanarak önleme yetisinin ötesindeki, geniş boyutlu insan, materyal, çevresel kayıplara yol açarak bozan, felaket derecesindeki olay”; “Yerel olanaklar ile başa çıkılamayan, insanlar için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal yaşamı ve sosyoekonomik faaliyetleri durdurarak veya kesintiye uğratarak toplumları etkileyen doğal, teknolojik veya insan kaynaklı bir olay”, “Canlı ve cansız çevreye büyük zarar veren, önemli ölçüde can ve mal kaybına neden olan, olağan dışı, doğal ve beşeri olaylar”, “Belirli bir parasal değerin üstündeki yıkım veya tahribat, belirli bir sayının üstündeki ölüm veya yaralanma” afeti tanımlamak için kullanılan ifadelerdendir. “Doğal afetlerden kaynaklanan kriz durumları” olarak da kavramlaştırılan afetler, “İnsanlar için fiziksel, ekonomik, sosyal kayıplar doğuran, normal yaşamı ve insan faaliyetlerini durdurarak kesintiye uğratarak toplulukları etkileyen doğal, teknolojik, insan kökenli olaylardır”.

Risk kavramının başlıca unsurları; afet tehlikesinin meydana gelme ihtimali, afete maruz kalan insan yapısı ve unsurların dağılımı, sayılan unsurların afetten ne derece etkilendiklerini belirleyen hasar görebilirlik düzeyidir. Kavramı, “Afetin olma ihtimalini artıran, potansiyel insan ve mal kayıplarını tetikleyici faktörlerle karşı karşıya kalma ihtimali” olarak tanımlayanlar da vardır. Risk, tehlike ve hasar görebilirlik arasındaki ilişki matematiksel olarak şu şekilde ifade edilmektedir:
Risk = tehlike X hasar görebilirlik

Seller, ülkemizde depremlerden sonra en çok karşılaşılan ve büyük maddi kayıplara yol açan doğal afetlerdendir. Meteorolojik olaylar yanında coğrafi özellikler ve insan faktörüne bağlı olarak ortaya çıkan hatalı arazi kullanımı, ormansızlaşma, dere yatağı, vadi yamacı ve su havzası vb. yerleşme sonucunda sellerin yol açtığı hasarın boyutları artmaktadır.

Ülkemizde, sık karşılaşılan bir diğer afet toprak kaymasıdır. İklim özellikleri ve jeolojik özellikler yanında, bitki örtüsünün yok edilmesi, toprakların yanlış kullanımı ile toprak kayması riski artmaktadır. Ülkenin %80’i toprak kaymasını kolaylaştıran eğimli ve sarp arazilerden oluşmaktadır. Erzurum, Malatya, Sivas, Bingöl, Elazığ, Erzincan ve Gümüşhane, bu dönemde toprak kayması olayının en sık yaşandığı illerin başında gelmektedir.

Türkiye’de diğer doğal afetlere göre en sık meydana gelenler ve etkileri itibarıyla en yıkıcı olanlar depremlerdir. Son 70 yılın istatistiklerine ve depreme ilişkin kayıtlara göre, depremlerin yol açtığı kayıpların yıllık ortalaması, millî gelirin %0,8’ini oluştururken tüm diğer afetlerin payı %0,2’dir. Son 60 yıl içinde ülkemizde meydana gelen doğal afetlerin yol açtığı yapı hasarları istatistikleri dikkate alındığında hasarın %62’sinin depremler nedeniyle meydana geldiği görülmektedir. Özellikle 1960’lar sonrasında sel ve toprak kaymasına bağlı olarak ortaya çıkan afetlerin etkileri, akarsu düzenlemeleri ve imar planlarında yapılan düzenlemelerle büyük ölçüde azaltılabilmişken, depremler konusunda mevcut riskler artarak devam etmektedir.

Türkiye nüfusunun %44’ü, birinci derece, %26’sı ikinci derece, %15’i üçüncü derece, %13’ü dördüncü derece ve %2’si beşinci derece deprem bölgesinde yaşamaktadır. Bu veriler ışığında görülmektedir ki nüfusun %98’i çeşitli derecelerde deprem tehlikesi altında yaşamaktadır

Kurul, yılda en az dört kez toplanır. Ayrıca, ihtiyaç halinde, Kurul Başkanının çağrısı üzerine olağanüstü toplanabilir.

i) istenmeyen, beklenmeyen, tahmin edilemeyen, yönetilemeyen, geniş ölçüde belirsizliğe neden olan bir durumdur; ii) krizler, örgütlerin gündelik yaşamında her an karşılaştıkları olaylar değiller, normal örgütsel davranışlardan farklı, olağan dışı olaylardır ve örgütün varlığını/temel amaçlarını tehdit ederler; iii) kriz dönemlerinde karşılaşılan güçlükler o kadar çeşitli, yoğun ve anidir ki örgüt sahip olduğu yapı, görüş ve yetenekle bu sorunların üstesinden gelemez, radikal değişiklikler yapmak zorunda kalır; iv) kriz dönemlerinde, örgütsel kararlarda merkezileşme eğilimleri artar, v) üst yönetimin yetki ve sorumluluk alanı genişler, çalışanlar arasında korku ve huzursuzluk artar, örgüt iklimi bozulur. vi) zaman baskısı ve çok sayıda işle aynı anda ilgilenme zorunluluğu karar vericilerde strese neden olur, yöneticilerin düşünceleri ve uygulamalarını etkiler, kararların niteliği bozulur, vii) kriz durumlarında yöneticiler zaman baskısı yanında hem nitelik hem de nicelik itibarıyla sınırlı bilgiyle en iyi kararı vermek zorundadırlar. Özellikle krizin ilk günlerinde çok sayıda söylenti ve dedikodu ile de mücadele etmek zorundadırlar ve belirsizlik altında karar vermek durumundadırlar.

Krizler, doğal veya insan kaynaklı afetlerden, uluslararası çatışmalardan, ekonomik belirsizlik ve dalgalanmalardan, hızlı çevresel değişme/bozulmadan, bilgi kaynaklarının, haberleşme ve koordinasyonun yetersiz olmasından, örgütsel çatışmadan, örgütün çevresi ile etkileşiminin kopmasından, teknolojik gelişmelerden, sosyokültürel yapıdaki değişmelerden, yasal ve siyasal düzenlemeler ve uluslararası ilişkiler alanında meydana gelen değişmelerden kaynaklanabilir. Etkilediği örgüte ve krizin türüne göre etkileri ve boyutları farklılaşmakla beraber, örgütsel krize yol açan bu olaylar iki grup halinde de toplanabilir; iç ve dış çevre faktörleri.

örgütlerin dış çevrelerinde meydana gelen sosyal, siyasal,

kültürel, ekonomik ve teknolojik nitelikli ve örgütlerde krize yol açabilecek

boyuttaki değişmeleri ifade eder. Muhtemel bir değişimin krize dönüşmesini engellemek

için örgütler bu değişmeleri takip ederek, değerlendirmelidirler. İç çevre

faktörlerinin kaynakları ise örgütsel yapıdan (kontrolü güçleştiren büyüklük, bürokratik

ve merkezi eğilimler, dış çevreye duyarsızlık, iletişimsizlik, aşırı biçimsel

kontrol ve çalışanların inisiyatif kullanma imkânlarının azlığı); üst yönetimin yönetsel

kapasitesinin yetersizlikleri, (tahmin ve sezgi gücünün olmaması, hızlı hareket

edememe, isabetli karar verememe, yeniliğe direnme, liderlik özelliklerinin

olmaması vb.); iletişim sisteminin yapısı ve sorunlarından (etkili bilgi toplama ve

dağıtım sisteminin yokluğu, bilginin niteliği ile ilgili sorunlar) kaynaklanabilir

krizin oluşması, gelişmesi ve sona ermesi. Krizin ilk aşaması, krizle ilgili ilk belirtilerin

ortaya çıktığı oluşum aşamasıdır. Bu aşamaya “Potansiyel kriz aşaması”, “Gizli

kriz” de denilmektedir. Bu aşamada mevcut riskler fark edilemez, gerekli önlemler

alınmaz, risk azaltımı ile ortadan kaldırılamazsa krizin gelişim süreci de başlar.

Bu noktada örgüt, iletişim sistemlerindeki sorunlardan dolayı dış çevresini izleme

hassasiyetini kaybetmiş ve buna paralel olarak uyum ve koordinasyon güçlükleri

yaşamakta olabilir.

Krizin gelişme aşamasında örgütün performansında bozulma belirtileri görülmeye

başlar, örgütte karmaşa ortamı doğar. Bu aşamada örgüt, elindeki tüm kaynakları,

krizi çözümlemek amacıyla bir plan çerçevesinde bir araya getirir. Eğer

bu aşamada yapılan planlar, krizi çözmede başarılı olmazsa örgüt hızla bozulmaya

ve krizin son aşaması olan dağılmaya doğru gider. Bu aşamada da yöneticilerin,

durumun geçici olduğunu düşünerek hareketsiz kalması, gerekli değişime karşı

direnç göstermeleri krizlerin temel özelliği olan acil karar vermeyi engellediğinden

kriz daha da büyür ve yönetilmesi güçleşir. Zaman ilerledikçe mevcut yapının

ve kaynakların yetersizliği belirgin bir hâl alır. Bu aşamada, yöneticinin liderlik vasfı

ön plana çıkar; yönetici, tehdit veya fırsatların geçici olup olmadığına karar verirken,

hızlı hareket etmelidir. Hızlı değişim ve birbiri ardına ortaya çıkan sorunlar

nedeniyle kararsızlıklar, kararlarda merkezileşme, hatalar, örgüt içi gerilimler artar;

kriz, örgütün her alanında hissedilmeye başlar. Reorganizasyon çalışmaları ile personel, yapı, süreçler, değerler, amaç ve stratejilerini değiştirilerek, krizin üstesinden

gelinmeye çalışılır. Eğer sayılan tüm bu olumsuzluklar giderilemez ve çözüm

getirilemezse kriz kaçınılmazdır. Krizin çözülme aşamasında örgütün krizi çözebilme

şansı hâlâ vardır. Yöneticiler, uygun stratejiyi geliştirerek değişim sürecini

başlatmalıdırlar. Bu noktada krize uygun cevaplar verilmezse problemlerin çözüm

olasılığı kalmaz ve zaman içinde çöküş kaçınılmaz hâle gelir.

kriz yönetimi ve planlaması yapmanın faydaları şu şekilde sıralanabilir,

i) örgütler, krize cevap verebilmek için, kendi yapılarını gözden geçirir,

eksiklikleri, hatalı işleyen süreçleri görme ve bunları düzeltme olanağına kavuşurlar,

ii) yöneticilerin ve çalışanların zor durumlarla baş edebilme yetenekleri

artarken, yeni bilgiler edinirler; zor durumlarla birlikte mücadele etme çalışanlar

arasındaki bağlılığı artırır, olumlu bir örgüt ikliminin oluşmasını sağlar, iii) iç ve

dış çevrenin güncel olarak analiz edilmesi, örgütün iletişim sistemini güçlendirir,

örgütün çevreye karşı duyarlılığı artar, verimlilik artışına katkı yapar; iv) krizlere

karşı hazırlık planları yapmak, planlama etkinliğini arttırır, v) Kriz yönetimi,

sürekli bir işlemdir. Önceden tahmin edilebilen krizler için hazırlanan planların

sürekli olarak test edilerek güncellenmesi gerekir, vi) Her krizin özelliği, ortaya

çıkış şekli, etkileri farklı olduğu için kriz yönetimi de krizin türüne göre farklılık

gösterir, vii) Kriz yönetimi, uzun ve zahmetli bir süreçtir. Bazı krizlerin çözümü

çok uzun zamanı gerektirebilir. İletişim, düzenleme, kontrol, maliyet, kültür gibi

faktörler, kriz yönetimi içinde önemlidir.

Krizin ilk belirtilerinden krizin sona ermesine kadar krizle mücadele etmek

için yapılan tüm faaliyetleri ifade eden kriz yönetimi süreci, krizin oluşumuna

paralel bir seyir izler. Bu anlamda krizin oluşumu, gelişmesi ve sona ermesine

paralel biçimde kriz yönetimi sürecinin de beş temel aşaması vardır; krizin ilk belirtilerinin

alınmaya başlanması, krize hazırlık ve önleme, krizin yarattığı zararın

sınırlandırılması, iyileştirme, öğrenme ve değerlendirme.

Doğal afetlerin başlıcaları, deprem, sel, volkan patlamaları, tsunami,

heyelan, erozyon, çığ, kaya düşmesi iken; insanların neden olduğu yangın, büyük

kazalar, patlamalar, kontrol edilemeyen nükleer etkinlikler ve savaşlar da insan kaynaklı

afetler olarak kabul edilmektedir. Doğal afetler kendi aralarında aniden ortaya

çıkanlar ve ortaya çıkmaları gelişme sürecine bağlı olanlar olmak üzere ikiye ayrılmaktır;

sel, deprem, çığ gibi doğa olayları bir anda ortaya çıkarken; kuraklık, çölleşme,

küresel ısınma, iklim değişiklikleri gibi olayların ortaya çıkması ise uzun yılları

kapsamaktadır.

Afetin meydana gelmesinden önceki aşama afet öncesi olarak adlandırılmaktadır.

Afet öncesi süreç afete uğraması muhtemel olan topluluğun mümkün olan

ölçüde afete hazırlıklı hâle getirilmesini amaçlamaktadır. Bu aşamada genel olarak

üç tür faaliyet yapılmaktadır; (i) Afetin olma ihtimalini veya zararını azaltacak

olan düzenlemeleri yapmak, (ii) Afetin etkilerini azaltmaya yönelik tasarımlar

yapmak (Depreme dayanıklı yapılar inşa etmek, yangın karşısında dayanıksız

malzemelerin kullanımından kaçınmak gibi), (iii) Afetin neden olacağı maliyetlerin

ve etkilerin dağıtılmasını sağlayan düzenlemeler yapmak (Geniş kapsamlı sigorta

projelerini hayata geçirmek, ülke ve yerel yönetimler seviyesinde afet planları geliştirmek).

Risk analizi kapsamında yapılan diğer faaliyetler ise şunlardır; (i) Kentin zemin koşullarından

kaynaklanan risklerin belirlenmesi, (ii) Yolların darlığı-genişliği, parsellerin büyüklüğü,

ve mülkiyet durumunu ortaya koyan kentsel doku analizleri yapılması,

(iii) Tehlikeli kullanım şekillerinin belirlenmesi, (iv) Fay hattı, deniz ve akarsu

kıyısı gibi riskli bölgelerde yerleşim durumlarının belirlenmesi, (v) Altyapı sistemleri,

güzergah, malzeme, üretim hatları, kapasiteleri ve bunların risk durumlarının

belirlenmesi, (vi) Yapı stoğunun risk durumunun belirlenmesi, (vii) Tarihi

yapılar, anıtlar, kentsel sit alanlarının risk durumlarının belirlenmesi, (viii) Acil

durumlarda görevli bulunan itfaiye, sivil savunma, arama kurtarma gibi çeşitli

birimlerin; hastane, okul, baraj, liman, demir yolu ve ulaşım ağlarının risk durumlarının,

kent içinde dağılımlarının, alternatifli kullanma durumlarının ortaya

konulması, (ix) Acil durumda çeşitli kullanımlar için gerekli olan açık yeşil alan,

kullanıma uygun park ve bahçelerin belirlenmesi, (x) Kent yönetimlerinin kriz

yönetimi yeterliliklerinin değerlendirilmesi, sorumluluk ve rollerin, ilgili birim ve

kişilerin tanımlanması, (xi) Kentsel gelişmenin izlediği eğilimlerin risk durumları

açısından değerlendirilmesi, kontrol altında tutulması.