KAMUDA KARAR ALMA

Aydınlanma Çağı ile birlikte karar alımı idarecilerin deneyimlerine ya da sezgilerine dayalı olmaktan uzaklaşarak, bilimsel bir nitelik kazanmıştır. İdarede kullanılan teknik ve yöntemler bilimsel gözlemlerle doğrulanmaya başlanmış, bir ülkeden diğerine değişmeyen evrensel nitelikte genel geçer idare teknikleri geliştirilmeye başlanmıştır. Aydınlanmaya paralel bir süreç olan endüstrileşmenin toplumsal ilişkileri değiştirmesi de idarenin kararlarını daha sistematik ve bilgi temelinde almasını gerektirmiştir. Ampirik (görgül) yöntemlerle elde edilerek, akıl ile yoğrulmuş bilgiler temelinde kararların alınması modern devletler için kaçınılmaz hâle gelmiştir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımında da bilimsel karar alma yöntemleri kullanılmaktadır. Bu çerçevede özellikle stratejik planlama, performans yönetimi ve düzenleyici etki analizi (DEA) gibi yeni karar alma teknikleri yeni kamu yönetiminde hakim olmaya başlamıştır.

Ampirisizm: Görgülcülük olarak da adlandırılan bu felsefi yaklaşım her türlü bilginin beş duyu ile elde edilen ölçüme ve gözleme dayandığını savunur.

Büyük Türkçe Sözlük’te karar alma “bir iş veya sorun hakkında düşünülerek verilen kesin yargı” olarak tanımlanmaktadır. İdarenin görevi bu tanım kapsa­mında toplumsal problemlerle ilgili çözümler üretmek ve bu çözümler arasından topluma en faydalı olanı saptamaktır. İdarenin toplumsal bir problemle ilgili her­hangi bir karar almaması (eylemsizlik hâli) de eğer bilinçli bir eylem ise bir ka­rar olarak değerlendirilebilir. Örneğin özel sektörün faaliyet gösterdiği bir alanda kamu iktisadi teşebbüslerinin de faaliyet göstermesi yönündeki taleplere rağmen idarenin çeşitli rasyonel gerekçelerle ve bilinçli olarak bu yönde bir girişimde bu­lunmaması da bir karar almadır. Karar alma, idarenin toplumsal yaşamda rastlanabilecek rastlantı ya da riskleri toplumun lehine olacak şekilde işlem ya da eylemlerde bulunarak en aza indirme çabasıdır.

Rasyonel ya da akılcı karar alma yöntemi insanın en doğru bilgiye aklını kullana­rak varabileceğini savunan ve kökleri aydınlanmada bulunan felsefi bir akımdır. Pozitivizm ile doğrudan ilişkili olan rasyonel bakış açısı insanın karşılaştığı prob­lemleri çözebilmesi için en doğru yolun bilimsel bilginin geliştirilmesi olduğunu ileri sürer. Aydınlanma anlayışı problemle ilgili tüm bilginin elde edilmesi, olası çözüm yollarının bulunarak bunların birbirleriyle karşılaştırılması durumunda en optimal çözümün bulunacağını ileri sürer. Böylece toplumun tüm problemleri bilimsel ve rasyonel bir şekilde çözülebilecektir.

İdeal bir rasyonel kapsayıcı karar alma süreci bir idarecinin bir dizi eylemi belli bir sırayla gerçekleştirmesini gerektirir:

1. Kamusal nitelikte bir problem belirlenir.
2. Problemle ilgili tüm veri toplanır.
3. Problemi çözmek için olası bütün seçenekler bulunur.
4. Seçenekleri değerlendirmek için kriterler bulunur.
5. Problem ile kriterler birbirleriyle karşılaştırılarak kriterleri en fazla karşıla­yan seçenekler belirlenir.
6. Her bir seçeneğin gelecekte ortaya çıkabilecek olumlu ve olumsuz yanları ele alınır.
7. Karar verilir.

Kapsayıcı rasyonel karar alma modelinin sağlıklı ve öngörüldüğü bir şekilde işleye­bilmesi bazı varsayımlara dayanmaktadır. İlk varsayım idarecilerin her zaman için rasyonel düşünen bireyler olduklarıdır. Anthony Downs’ın görüşüne göre rasyonel bir insan olası eylem seçenekleri arasından en optimal olanını aşağıdaki koşulların sağlanması durumunda her zaman için bulup doğru bir karara varabilir:

1. Her bir alternatifi seçmenin olası sonuçlarını bilir.
2. Her bir alternatifi tercihi doğrultusunda sıralayabilir.
3. Her zaman için en optimal seçeneği tercih eder.
4. Aynı alternatifler var olduğunda her zaman için aynı kararı verir.

Rasyonel kapsayıcı karar alma modelinde karar alıcının problemi çözmek için tüm gerekli bilgilere ulaşabileceği varsayılır. Problemle ilgili tüm verileri toplamak mümkün olmadığı gibi her türlü verinin toplanması oldukça maliyetli ve zaman alıcı olacaktır. Karar alıcı ya da alıcılar problemle ilgili tüm verilere sahip olsalar bile bunların hepsini dikkate alarak ka­rar almaları pek mümkün gözükmemektedir. Günümüzde bu zorluğu aşmak adı­na çok farklı verileri analiz etmek için bilgisayarlardan yararlanılan karar destek sistemleri kullanılmaktadır.

Her ne kadar karar alma modelinin altıncı aşamasında gelecekte ortaya çıkabilecek olumlu ve olumsuz yönler hesaba katılmaya çalışılsa da tüm olumlu ve olumsuzluklar gelecekte neler olabileceğinin önceden bilinememesi ya da ka­rarı alanın kontrolünde olmaması bunların tümünün hesaba katılmasını olanak­sızlaştırmaktadır. Dolayısıyla karar alıcının hesaba kattığı unsurlarda değişiklik olabilir ve bu durum tercih edilen seçeneğin optimal olma durumunu ortadan kaldırır. Üstelik olumlu tarafı ağır basan bir seçenek, koşulların değişmesi du­rumunda olumsuz olarak değerlendirilebilir. Ele alınan örnek çerçevesinde söz konusu millî parkta kayak pistinin kurulması durumunda en optimal seçenek olarak gözüken evlerin pansiyona çevrilmesinin olumlu yönleri azalacak, otel se­çeneği daha optimal olacaktır. Son olarak, rasyonel kapsayıcı karar alma modeli, karar alımını ideolojilerden, siyasi tercihlerden yalıtılmış olarak ele almaktadır. Oysa olası seçenekler arasından en optimal olanı seçerken bürokratlar siyasi ter­cihlerden etkilenebilirler. Böyle bir etkilenme olmadığı varsayılsa bile demokratik ülkelerde nihai karar parlamentoya ve dolayısıyla halka karşı sorumlu olan siyasi iktidarındır. Dolayısıyla bürokrasinin en optimal olarak gördüğü seçenek yerine siyasi iktidar bir başka seçeneği tercih edebilir.

Verilen kararın kapsayıcı olma nite­liği hem problemle ilgili tüm verinin toplanması hem de problemi çözebilecek tüm seçeneklerin bulunmasından kaynaklanır. Gerçek hayatta ise bir problemi çözecek tüm bilgilere sahip olunsa bile tüm olası seçenekleri bulmak mümkün olmayabilir. Tüm seçeneklerin bulunmaya çalışılması, tüm verinin toplanmaya çalışılması gibi büyük bir zaman ve kaynak harcamasına yol açacaktır. Üstelik, toplumsal problemler temel bilimlerdeki problemler gibi statik (durağan) olmadı­ğından en optimal olarak belirlenen seçenek uygulamaya geçildiğinde en opitimal sonucu vermeyebilir.

Karar alıcıların aynı anda birden fazla problemi çözmeye çalıştıkları için belli bir problemi kapsamlı bir şekilde çözmeye yarayacak ilgili olabilecek tüm veriyi toplamaya çalışmadıklarını yalnızca yeteri kadar veri temelinde karar aldıklarını ileri sürmüştür. Ayrıca, tüm veriye sahip olsalar bile karar alıcıların tüm verileri değerlendirerek karar almakta bilişsel kapasitelerinin yeterli olmadığını da vurgu­lamaktadır. Simon aynı zamanda ekonomik insan temelli rasyonel kapsayıcı mo­delinin tek bir karar alıcı temelinde işlediğini, kolektif bir yapıda genel kamu yararı için çalışan bürokratik karar alma için bu modelin yetersiz olduğunu belirtir. Tüm bu eleştirileri temelinde Simon sınırlı rasyonelite (bounded rationality) modelini önerir. Burada kastedilen sınırlılık, insanın muhakeme kapasitesinin sınırlı oldu­ğunu kabul ederek, dünyanın karmaşıklığının sınırlanmasıdır. Bir başka deyişle sınırlı karar modelinde problemle ilgili veriler ve seçeneklerin analizi sınırlanır. Sınırlı sayıda veri ve seçenekle elde edilen sonuç da doğal olarak optimal olma­yacaktır. Simon, karar alıcının amacının optimal değil, “yeterince iyi” bir karar almak olduğunu vurgular.

Simon’ın ortaya koyduğu modeli daha da geliştiren Charles Lindblom artırım­cı yaklaşım modelini önermiştir. Simon gibi Lindblom da karar alıcıların günde­lik yaşamda sınırlı bir bilgi temelinde karar aldığını kabul etmiştir. Lindblom’un “Hatalara rağmen başarmak” isimli klasik makalesinde rasyonel kapsayıcı mo­delin yalnızca pratikte mümkün olmadığını değil, aynı zamanda arzulanır da olmadığını ileri sürmektedir. Rasyonel kapsayıcı modelin öngördüğü gibi kamu yönetiminde kararlar tek bir birey tarafından değil, birçok idari ve siyasi düzey­deki birçok kişi tarafından alınır. Karar alım sürecinde pazarlıklar ve müzakereler yapılır. Bu süreçte de genellikle mevcut duruma en yakın olan seçenekler ciddi olarak değerlendirilir. Alınan karar daha önce verilen kararda küçük değişiklikler yapar. Karar alıcı uygulama sonuçlarına göre verdiği kararda küçük düzeltme­ler yapar. Bu anlamda kamu politikalarında küçük adımlarla değişiklikler yapılır. Gerçek yaşamda karar alıcılar sınırlı sayıda seçeneği gözden geçirdikleri gibi mev­cut durumu radikal bir şekilde değiştiren kararlardan kaçınırlar. Modele artırımcı ismi verilmesinin nedeni de var olan problemi çözmek için kullanılan politikalar­da sınırlı değişikler yapılmasıdır.

Sınırlı rasyonelite ya da artırımcı karar alma modellerine yönelik bazı eleş­tiriler de dile getirilmiştir. Sınırlı rasyonelitede ne kadar veri toplamanın ya da ne kadar seçenek geliştirmenin yeterli ve tatmin edici olduğuna dair kesin bir ölçüt yoktur. Bir karar alıcının yeterince iyi olan çözümü bir diğer karar alıcı için yeterince iyi olmayabilir. Her ne kadar tüm verinin toplanmaması ve tüm seçe­neklerin bulunmaya çalışılmaması zaman ve kaynak tasarrufuna yol açsa da var olan problemi çözebilecek çok önemli bir seçenek karar alma sürecinde gözardı edilebilir.

Artırımcı yaklaşımın eleştirilen yönü ise yalnızca küçük değişiklik kararları alarak mevcut düzenin korunması yönündeki muhafazakâr yaklaşımıdır. Küçük değişiklik kararlarını uygulamak daha kolaydır. Var olan politikalarda küçük uyarlamalar yapmak yeterli olabilir. Önemli değişiklikler yapılmaması, aynı za­manda büyük hatalar yapılmayacağı anlamına gelir. Her ne kadar küçük deği­şiklik kararları almak alınan kararın hatalı olması hâlinde eski duruma dönme­yi kolaylaştırma ve sınırlı kamu kaynaklarının boş yere harcanmasını engelleme potansiyeline sahipse de bazı kamusal problemler radikal kararlar gerektirebilir. Türkiye örneğinde deprem riskine karşı artırımcı önlemler yerine radikal önlem­ler gerekli olabilir.

Her iki karar alma modelinin sınırlı olduğunu düşünen Amerikalı sosyolog Amitai Etzioni karma tarama adını verdiği üçüncü bir karar alma yöntemi önermektedir. Etzioni kamu idaresi tarafından alınan kararları ikiye ayırır; büyük (önemli) ka­rarlar ile sıradan kararlar. Kamu politikalarına yeni bir yön veren büyük ve önemli kararlarda rasyonel, temel politika kararı alındıktan sonra verilecek kararlarda ise artırımcı modelin uygulanmasını önerir.

Etzioni’nin modeline yöneltilen ilk eleştiri ise temel ve önemli kararlar ile düzenli kararlar arasındaki ayrımın nasıl yapılacağının belli olmamasıdır. Temel kararlara ne kadar zaman ve kaynak ayrılacağı da açık değildir. Son olarak, düzenli artırımcı değişiklerin ne kadar süreyle yapılacağı belli değildir. Belli bir süre küçük değişikliklerin yapılma­ya devam etmesi yürütülen politikanın temellerini değiştirebilir.

Düzenleyici etki analizi (DEA) son dönemlere yeni kamu işletmeciliğinin de et­kisiyle OECD’nin etkisiyle Batılı ülkelerde yaygınlık kazanan bir karar alma mo­delidir. DEA toplumsal problemlerle ilgili kanun, yönetmelik, tüzük vb. yasal düzenlemelerin olası sonuçlarının öngörülmesini sağlayan ve rasyonel kapsayıcı karar alma modeline benzer aşamalardan oluşan bir süreçtir.

Türkiye’de 17 Şubat 2006’da Resmî Gazete’de yayımlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ile bütçeye T10.000.000’nin üzerinde mali yük getirecek kanun taslaklarıyla ilgili düzenleyici etki analizi yapılması zorunluluğu getirilmiştir. Yönetmelik kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik vb. yasal düzenlemelerin bu çerçevede nasıl yapılacağını belirlemektedir. Düzenleyici etki analizi yönetmelikte yasal düzenlemenin bütçeye, mevzuata, sosyal, ekonomik ve ticari hayata, çevreye ve ilgili kesimlere etkilerinin ne olacağını göstermek üzere hazırlanan ön değerlendirme olarak tanımlanmıştır.

Düzenleyici etki analizinin aşamaları şunlardır:

1. Problemin doğası ve boyutu nedir? Nasıl evrimleşmektedir ve bundan en çok etkilenenler kimlerdir?
2. İlgili sosyal paydaşların görüşleri nelerdir?
3. İdarenin müdahale etmesine gerek var mıdır?
4. Eğer idarenin müdahalesine gerek varsa bu sorunu gidermek için hangi amaçlar tercih edilmelidir?
5. Bu amaçlara erişmek için temel politika seçenekleri nelerdir?
6. Bu seçeneklerin olası ekonomik, sosyal ve çevresel etkileri nelerdir?
7. Problemleri çözmekte etkinlik ve etkililik açısından temel seçenekler han­gileridir?
8. İlerideki izleme ve değerlendirme nasıl tasarlanmalıdır?

DEA’nın daha önce ele alınan rasyonel kapsayıcı karar alma modelinden iki te­mel açıdan farklılaşmaktadır; sosyal paydaş analizinin eklenmesi ve karar almada ekonomik ölçütlerin kullanılması.

Sosyal paydaş ele alınan toplumsal problem ya da uygulanacak olan idari kara­rın süreç ve sonuçlarından doğrudan ya da dolaylı ve olumlu ya da olumsuz ola­rak etkilenebilecek olan herhangi bir kişi, bir grup kişi ya da örgütlerdir. Örneğin bir üniversitede öğrencilerin uygun olmayan hava koşullarında spor yapacakları bir yer yoksa bu sorunu çözmek için üniversite yönetimi en başta ele alması gere­ken sosyal paydaş grupları, öğrenciler ile akademik ve idari personeldir.

Teknokratik yönetim anlayışı günümüzde alınan kararların çok karmaşık ol­duğu ve halkın bunları sağlıklı olarak değerlendirecek bilgi birikimi ve muhakeme yeteneğinden yoksun olduğunu ileri sürmektedir. Kararların gitgide karmaşıklaş­tığı doğru olmakla birlikte halkın sağduyusuna güven duyulduğuna doğru karar verildiğini gösterecek örnekler de vardır. Halkın yaşadığı problemle yalnızca çö­zülmesi gereken teknik sorunlar olarak değil, halkın tüm kesimlerinin katıldığı demokratik tartışmayı gerektiren konular olarak yaklaşılması durumunda tek­nokrasi demokrasiyi güçlendirici bir unsur olabilir. Bu anlamda kamu yönetimi yalnızca idari beceri, yöntem ve tekniklerin kullanılması ile sınırlı değildir. Kamu yönetimi toplumsal, siyasal ve ekonomik koşulların idari yöntem ve teknikleri nasıl etkilediğini, değiştirdiğini ve meşruiyet kazandırdığını da incelemekte ve sorgulamaktadır.