YENİ KAMU YÖNETİMİ

20. yüzyılın ikinci yarısında itibaren liberal tezin etkisini hissetmeye başlayan kamu yönetimi, zamanla oldukça kapsamlı sayılabilecek bir değişim sürecine girmiştir. Bazı dönemlerde bu değişim oldukça sert olmuş, gelişmiş ülkelerde kamuoyundan destek görmüş ve teoriden uygulamaya aktarılmıştır. Bazı dönemlerde ise geçici heves niteliğinden kurtulamamış ve etkisi çok zayıf kalmıştır. Yeni kamu yönetimi (YKY) düşüncesi, kamu yönetiminde görülen bu değişim sürecinden en fazla pay alan akım olmuştur. Bu yönüyle birçok ülkede etkisi hâlâ devam etmektedir.

Paradigma, en kısa şekli ile dünyayı algılamak ve anlamak için gerekli olan zihinsel düşünce tarzı olarak tanımlanmakta, örnek, model, kalıp anlamlarında ve toplulukça paylaşılan inanç, değer ve tekniklerin tümü şeklinde değerlendirilmektedir. Kavram ilk olarak bilim felsefecisi Thomas Kuhn tarafından kullanılmıştır. Üzerindeki konsensüs azalınca yeni değerler ve varsayımlar gündeme gelmiş, yeni paradigma dolayısıyla yeni değerler, yeni gündemleri ve yeni kişileri belirlemiştir. 

Literatürde değişimin türleri dört şekilde ele alınmaktadır. Bunlardan kültürel değişimde, örgüt üyelerince paylaşılan umutlar, davranışlar, değerler ve öngörüler değişmektedir. Misyon değişiminde sistematik tanımlamaya ihtiyaç duyulmaktadır. Bu süreçte örgütsel fark edilmeyi sağlayan temel faaliyet ve sorumluluklar planlanmaktadır. Yapısal değişimde ise örgütsel otorite ve iş sorumluluklarının en etkin düzeyde sağlanması söz konusu olmaktadır. Süreç değişiminde de “ürün ve hizmetler nasıl üretilecek ve dağıtılacak?” sorusuna cevap aranmaktadır. Kamu yönetimi yaşadığı kimlik bunalımı karşısında değişimin bütün bu türlerinden etkilenmiş ve bu süreçte kendisine en uygun yapıyı bulabilmek için yoğun çaba harcamıştır.

Gündeme gelen yeni kamu yönetimi araçlarının mevcut yapıya uyumu, kamu sektöründe yeni paradigmaların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu yeni paradigmalar, kamu yönetiminin temel vurgularını doğrudan etkilemiştir. Bunlara göre klasik kamu yönetimi;

a) Bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Biçimsellik, ayrıntılı kurallar gibi ilkelerin kamu yönetiminde etkinliği sağlayacağı düşünülmüştür.

b) Kamusal mal ve hizmetlerin üretiminde ve dağıtımında bürokrasi vasıtasıyla doğrudan görev almalıdır. Bunun sonucunda devlet büyümüş, hantallaşmış, toplum ve bireylere hizmet etmek yerine, kuralları ve normları amaçlara bakılmaksızın katı şekilde uygulamayı yöntem hâline getirmiştir.

c) Siyasi ve idari konuları birbirinden ayırabilmelidir. Kamu yönetiminin görevi, talimatları ve kuralları uygulamaktır. Siyasiler ise kamusal alanda yapılacak olanları belirlemekte ve bunları kamu yöneticileri uygulamaktadır. Bu durum klasik siyaset-yönetim ayrımının zorunlu olması gerekliliğinin bir sonucudur.

d) Yönetimin özel biçimidir. Özel sektörden farklıdır. Bundan dolayı, profesyonel bir bürokrasi ve çalışanların hayat boyu istihdamına göre düzenlenmesi gerekmektedir.

Yeni yönetim anlayışının kamu sektörü için en önemli amacı; mal ve hizmet dağılımında ve sunumunda etkinliği artırmak olmuştur. Bunun için özelleştirme, ortaklık kurma, iç pazarlar oluşturma, satın alanla tedarikçiyi bir araya getiren borsalar oluşturma, sözleşmecilik, kıyaslama yöntemlerini uygulama, yeniden yapılanma, düzenleyici kurullardan yararlanma, kullanıcı faydalarını artırma gibi yöntemlerin kullanılması gerekmektedir.

Kamu sektörü; yeni kaynakların dağıtımı, varolan mevcut kaynakların yeniden dağıtımı, düzenleyici faaliyetlerin denetimi ve anayasal kurumların yeniden düzenlenmesi gibi fonksiyonları yerine getirmekle görevli kılınmıştır.

Genel olarak bu süreçte değişimin iki etkisi olduğu ifade edilmektedir. Birincisi tüm aktörlerin geleneksel rollerinin masaya yatırılması olmuştur. Uzun yıllar özelleştirme ve yönetimi küçültme gibi konular tartışılmış, bu süreçte alınan kararlar, yönetimleri hizmet sunumunda kâr amacı gütmeyen gönüllü kuruluşlarla özel sektöre yönlendirmiştir. Elbette ki yaşanan bu değişimde amaç, özellikle yerel yönetimleri daha yaşanabilir hâle getirmek olmuştur. Bu doğrultuda geleneksel kurumlara ve süreçlere meydan okunmuştur. İkinci olarak bu meydan okumalar yönetimlerin kapasitelerini süzgeçten geçirmelerine ve yüksek kalitede hizmetler sunmalarına neden olmuştur. Bu sırada fonksiyonel uzmanlaşma ve süreç kontrolü gündeme gelmiş, sonuçta yönetimin fonksiyonlarının tek yerden nasıl kontrol edileceği, hiyerarşik bürokrasilerin artan oranda hizmet dağıtımını nasıl sağlayacağı, bütçe kontrol süreçlerinde yönetim dışı kuruluşların verilerinin nasıl alınacağı gibi sorulara cevap aranmıştır.

Kamu sektöründe yaşanan değişim sürecinin dinamiklerini etkileyen diğer bir unsur da hukuk devleti ilkesi ile ilgili olarak karşımıza çıkmaktadır. Hukuk devleti, kamu kuruluşlarının her türlü eylemlerinin ve işlemlerinin hukuk kurallarına uygun olmasını ve hukuk tarafından denetlenmesini öngörmektedir. Bugün kamu yöneticileri herhangi bir hizmet üretirken ya da toplumla ilgili bir düzenleme yaparken piyasa yaklaşımı içinde, maliyet-fayda, tüketici tercihi ya da müşteri tatmini türünden ölçütlere göre davranacaklardır. Ancak bu ölçütlere göre davranmanın gerekli kıldığı rasyonellik ile hukuk devleti ilkesinin katı kurallarını bağdaştırmak hiç de kolay olmamaktadır. Değişim süreci ayrıca, yolsuzluk sözcüğü ile tanımlanan tutum ve davranışların dünya ölçeğinde yaygınlık göstermesine de neden olmuştur.

Genel olarak kamu yönetimi ile işletme yönetimi arasında önemli farklar bulunmaktadır. İşletme yöneticisi kamu yöneticisinden birçok açıdan farklılaşmaktadır. Oxford sözlüğü kamu yönetimini “yönetim faaliyeti, ilişkileri başarma ve yönetme çabası” olarak görürken işletme yönetimini, “birimin faaliyetine göre ilişkileri yönetme ve yönlendirme” olarak tanımlamaktadır. Bundan dolayı işletme yönetimi kamu yönetimi kavramından daha geniş kapsamlıdır. Klasik yönetim kavramı; süreçlere, yöntemlere ve kurallara göre işlerin sevk ve idare edilmesini ifade ederken işletme yönetimi, sadece talimat ve yönergelere göre iş yapmak yerine hedeflerin ve önceliklerin belirlenmesi, bunların gerçekleştirilmesi için uygulama planlarının yapılması, insan kaynaklarının etkin kullanılması, performans değerlendirme ve yapılan işlerden sorumluluk alma gibi birçok fonksiyonu içermektedir. 

Genel olarak YKY’nin ortaya çıkışında iki süreçten bahsedilmektedir. Birincisi rekabete ve kullanıcı tercihlerine, açıklığa, şeffaflığa ve motivasyona vurgu yapan kurumsal ekonomi düşüncesidir. İkinci Dünya Savaşı sonrası geliştirilen kamu tercihi, sorumluluk ve işlem maliyeti teorileri bu düşünceyi oluşturmuştur. Yeni kurumsal ekonomi yönetsel reform doktrinlerini; tartışılabilirlik, kullanıcı tercihi, açıklık-şeffaflık ve uyarıcı yapılar üzerinde durarak incelemiştir. İkinci süreç olarak ise kamu sektöründe özel sektör modelli ekonomik yönetim modelinin uygulanması kabul edilmektedir. Bu hareket; profesyonel yönetime, teknik uzmanlığa, başarılı sonuç elde etmek için yetki devrine, uygun örgütsel kültürleri geliştirme aracılığı ile daha iyi örgütsel performans sağlanmasına ve örgütsel çıktıların aktif ölçümü ve uyarlanmasına vurgu yapmaktadır.

Kamu Tercihi Teorisinin  mimarı kabul edilen James Buchanan, 1957 yılında arkadaşları ile birlikte kurduğu Virginia Üniversitesi Politik İktisat Araştırma Merkezinde teori ile ilgili ilk kuramsal çalışmaları yapmıştır. Bu merkez kamu tercihi teorisinin temellerinin oluşmasında ve olgunlaşmasında önemli rol oynamıştır. Daha sonra kurulan Kamu Tercihi Araştırma Merkezi ise bu gelişmeleri hayli hızlandırmıştır. Buchanan, teoriyi kuramlaştırırken Simon’un 1940’larda geliştirmeye başladığı rasyonel karar verme yöntemlerinden oldukça fazla etkilenmiştir.

Teori genel olarak sorumluluğu üstlenen, yani işi yapmaya talip olanla sorumluluğu veren yani işi bir bedel karşılığında yaptıran kişi arasındaki ilişkiyi tanımlamaktadır. Her iki taraf da kendi çıkarının peşinde koşmaktadır. Teori sözleşme temelli sorumluluk ilişkisine dayalı örgütlerin nasıl çalıştığını, bireylerin kendi çıkarlarına dönük olarak nasıl hareket ettiğini araştırmakta ve örgütsel patolojileri açığa çıkartmayı kendisine amaç edinmektedir.

YKY düşüncesinin temeli iki teorinin evliliğine dayanmaktadır. Birincisi kamu tercihi, işlem maliyeti ve sorumluluk teorilerine dayanan kurumsal ekonomi teorisi, evliliğin diğer ortağı ise kamu sektörünü klasik bilimsel yönetim yerine ekonomi tabanlı anlayışın etkisinde bırakan yönetim ideolojisi teorisidir. Bu anlayış da profesyonel yönetime dayanan idari reform doktrinlerinin genel bir şekilde bir araya gelmesinden oluşmaktadır. Anlayış; mümkün olduğunca uzmanlaşmaya, teknik uzmanlığa, başarılı olmada yüksek oranda yetki devrine gidilmesine, daha iyi örgüt performansına, aktif ölçüm tekniklerine ve örgütsel çıktıların uyarlanmalarına ve bu gelişmeler sağlanırken uygun kültürlerin gelişimine önem verilmektedir. 

YKY’nin özellikleri şunlardır:

a) Profesyonel yönetimi oluşturmak

b) Standartları belirginleştirmek ve performansı ölçmek

c) Çıktı kontrolüne önem vermek

d) Ayrışmaya vurgu yapmak

e) Müşteri odaklılık

f) Rekabete vurgu yapmak

g) Özel sektör yöntemlerine vurgu yapmak

h) Merkezileşme

i) Ademimerkezileşme

YKY’nin ilkeleri şunlardır:

a) Küçülmek

b) Yönetim ideolojisi teorisini kamu yönetimine uyarlamak

c) Girişimci yönetimler mantığını kamu yönetimine aktarmak

d) Yerelleşmek

e) Bürokrasiyi azaltmak

f) Özelleştirmek

Avustralya’da kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında uygulanacak reformlar için şu temel ilkeler belirlenmiştir:
a) Toplum ve yönetim taleplerine uygun yönetim standartları geliştirmek ve açık ve belirgin amaçları olan personel ile çalışmak,

b) Bu amaçlarla bireylerin ve çalışma gruplarının performansları arasında ilişki kurmak ve performanslarını değerlendirmek,

c) İşlerini etkin görebilmeleri için personele uygun araçları sağlamak,

d) Geçerli ve dönemin koşullarına uygun eğitim imkânı sunarak çalışanlara kendilerini geliştirme fırsatları sağlamak,

e) Bireysel performansı düzenli izlemek,

f) İyi performansa ödül vermek ve düşük performansla özel ilgilenerek artması için çaba harcamak.

Ülke, YKY uygulamaları açısından ihtiyatlı ve kısmen de başarısız örnek olarak nitelendirilmektedir. Çünkü 1995-1997 yılları arasında yönetimde değişiklik yapma kararlığı ile iktidara gelen hükûmet, bu konuda başarılı olamamıştır. Son dönemde ülkede, güçlü bir yönetim geleneği olmasına rağmen, tepeden karar alma yerine alt düzeylerde tartışmalara açık ortamlarda kararların alınabilmesi ve uzlaşmanın sağlanabilmesi ortamının oluştuğu gözlemlenmektedir. Bu süreçte devlet-vatandaş ilişkileri yeniden belirlenmekte, özerk kurumların değerlendirilmesine dayalı hesap verme mekanizmaları geliştirilmektedir. Ülkede ayrıca bu süreçte yapılan yeni düzenlemelerle “Kamu Hizmetleri ve İdari Reform Bakanlığı”nın aktif bir rol üstlenmesi sağlanmıştır. Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulan bir birim ve fon aracılığıyla kamu kuruluşlarının yeniden yapılanmaları teşvik edilmiş, zorlama değişim yerine tabandan gelen taleplerin desteklenmeleri daha çok tercih edilmeye başlanmıştır. Ancak tüm bu çabalara rağmen diğer gelişmiş ülkelerde yaşanan gelişmelerin aksine Fransa’da bürokrasinin gücü kırılamamış, aşırı merkeziyetçilik ve yetki fazlalığından kaynaklanan olumsuzluklar devam etmiştir.

İngiltere’de YKY düşüncesinin uygulamaya aktarıldığı en önemli adım 1988 yılında atılmıştır. Hareket, dönemin Başbakan danışmanı Sir Robin Ibbs tarafından hazırlanan “Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi: Gelecek Adımlar” isimli raporun yayımlanmasıyla başlamıştır. Raporda yeniden yapılanmanın en önemli özelliğinin, politika geliştirme dışında kalan yürütme görevlerinin ayrı ve küçük birimler aracılığıyla görülmesinin sağlanması olduğu belirtilmektedir. Raporda ayrıca hizmet
sunumu üzerinde yoğunlaşılmakta ve hizmetten yararlananların ihtiyaçları öne çıkarılmaktadır. Hizmet sunumunda etkililiğin artırılması için yapısal değişikliğin yetmeyeceği, gerçek gelişmenin kişilerin sorumlu tutulması ile sağlanabileceği belirtilmiştir. Bu amaçla oluşturulan birimlerin yönetiminden tek bir yönetici sorumlu tutulmuş, bu kişi bakana karşı doğrudan sorumlu olmuştur. Söz konusu bu birimler yapılacak görevlere göre örgütlenmiş, gerekli kaynakların ve yıllık performans hedeflerinin belirlenmesi ve yönetsel sorumluluk yöneticilere bırakılmıştır. Dönemin koşullarına göre İngiliz kamuoyu değişim için üst düzeyde önderlik ve dinamizm, yani iyi bir ekip ve tabanda güven, gerektiğini kanıksamıştır. Gelecek adımlar girişiminde sıra dışı bir proje yöneticisi belirlenmiş, bu yönetici zamanla bakanlıklarda sayıları otuzu bulan Gelecek Adımlar Birimlerinin oluşturulmasını sağlamıştır. Bu birimlerde çalışanlar hem iyi unvan hem de maddi imkân kazanmışlar ve bu durum da onların dinamizmini oldukça artırmıştır. Yanlarında çalıştırdıkları memurlara da güven verilmiş, kimse işini kaybedebileceğinden dolayı korkmamıştır. Birçokları yeni pozisyonların, yapıların ortaya çıkacağını hissetmiş ancak yatay yönetim yapıları, alt düzey yönetim personeline, hiyerarşiden ve eski geleneklerden kurtulmak için birçok olanak sağlamıştır. İngiltere’de gelecek adımlar reformu sonrasında yönetim, mevcut hükûmetin miras almaktan ve geliştirmekten memnun olacağı bir biçimde kesin olarak dönüşüme uğramıştır.

Müşterilere öncelik vermek, piyasa dinamiklerini oluşturmak, örgütleri rekabet edebilir hâle getirmek gibi stratejiler, Amerikan Ulusal Performans Değerlendirme Projesi'nin ana temasını oluşturmuştur. Ancak raporda belirtilen bu girişimler çeşitli tartışmaları da yanında getirmiştir. Bu gelişmelerin geleneksel sorumluluk normlarını tehdit ettiği belirtilmiş, hatta bunun da ötesinde piyasa orijinli girişimci paradigmanın kamu yönetiminde hukukun rolünün yanlış anlaşılmasına neden olabileceği belirtilmiştir.

YKY düşüncesi, kamu sektörünün nasıl yönetildiği ile ilgili yeni bir paradigma değişikliğini kapsamaktadır. Hareket öncelikle İngiltere’de başlamış, daha sonra ABD’de yaygınlık kazanmış, oradan da Avustralya ve Yeni Zelanda’ya taşınmıştır. Ardından İskandinavya ülkelerinde ve Kıta Avrupa’sında yaygınlaşmıştır.