KAMU KESİMİ-ÖZEL KESİM: TEMEL KAVRAMLAR VE KURUMLAR

Kamu kesimini ya da kamu yönetimi, çağdaş devletin ve toplumsal yaşamın varlığı açısından önde gelen hususlardan biridir. Çünkü toplumsal düzenin ve devlet kurumunun varlığı, her şeyden önce kamu yönetiminin kesintisiz ve iyi bir şekilde işlemesi ile alakalıdır. Zira kolektif nitelikteki ihtiyaçların çözümü noktasında baş rolde olan, kâr amacı gütmeden çalışan kamu yönetimi dahilindeki kurum ve kuruluşlardır. Biraz düşünüldüğü zaman günümüzün çağdaş toplumlarında herkesin kamu kurumlarının ürettiği mal ve hizmetlerden sürekli yararlandığı ve kamu kurumlarına bağımlı olduğu fark edilebilir. Bu noktada başta devlet kurumu olmak üzere, kamu yönetiminin nihai hedefinin bireylerin mutluluğunu ve toplumsal gelişmeyi sağlamak olduğu anlaşılır.

Yönetimi, "yalın bir şekilde belirlenen birtakım amaçları gerçekleştirmek için birden fazla insan tarafından işbirliği çerçevesinde yürütülen grup faaliyeti" olarak tanımlamak mümkündür.

Yönetimin temel unsurları insan, işbirliği ve amaçtır. Yönetim sürecindeki bu unsurlar daha özet bir şekilde “planla”, “uygula”, “izle/denetle” biçiminde üç aşamalı olarak da ifade edilmektedir.

Yönetim konusunu bilimsel arenaya taşıyan ilk düşünürlerden biri olan Henri Fayol'dur. Fayol, “Genel ve Endüstriyel Yönetim” (1916) adlı kitabında yönetim sürecinin genel ilkelerini ortaya koymaya çalışmıştır.

Yönetimin bilimsel temellerinin atılması hususunda önemli çalışmalara imza atmış olan bir başka düşünür de Max Weber’dir (1864-1920). Çok yönlü bir bilim adamı olan Weber’in siyaset bilimi ve sosyoloji alanlarında da bir otorite konumunda olduğunu belirtmek gerekir. Yönetim alanındaki çalışmaları daha çok kamu kesimi ve bürokrasi eksenli olan Weber’in Henri Fayol gibi yönetimi birçok faaliyetin iç içe olduğu bir süreçler toplamı olarak ele aldığı belirtilmelidir. Weber süreçler içerisinde iyi işleyen bir bürokrasiyi ön plana çıkarmaktadır. Weber, işbölümü ve uzmanlaşmaya dayalı bir örgütün (teşkilatın) varlığını iyi bir yönetimin esası olarak görmektedir.

Stratejik yönetim, küreselleşme sürecinde değişime ayak uydurabilme ve gelecek eksenli olma gibi esaslarla dayalı bir yönetim anlayışıdır. Stratejik yönetimi yönetime ait unsur ve özellikleri küreselleşme ile değişen günümüz toplumsal şartlarına uyarlama çabası olarak da ifade etmek mümkündür. Bu kapsamda her şeyin değişmekte olduğu bir dönemde kaynakları verimli kullanabilmek için değişime ayak uydurmayı sağlayacak fırsat ve tehdit eksenli analizleri yönetim sürecinin önemli bir unsuru hâline getirme çabasının belirginliği dikkat çekicidir.

Kamu yönetimi öz bir ifadeyle; kamu hizmetlerini (devlet kurumlarınca yürütülen ve halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik hizmetler) yürüten idari mekanizma olarak tanımlamak mümkündür. Kamu yönetimi, kamusal alanda mal üretme ve hizmet götürme faaliyetlerini yürüten idari örgüt olarak da ifade edilebilir. Bu ifadelerden kamu yönetiminin devlet kurumlarından oluşan bir örgütler dizisi olduğu sonucuna da ulaşmak mümkündür.

Çok sayıda imparatorluk ve devlet kuran Türklerde kamu yönetimi şeklinde bir yapının ortaya çıkmasını çok eski devirlere kadar geriye götürmek mümkündür. Bizim tarihimizde bilhassa askeri ve siyasi yönden büyük bir gelişme yaşanan onbirinci yüzyıldan itibaren iyi işleyen bir kamu yönetiminden bahsedilebilir. Türklerde devletlerin sosyal meselelere el atacak şekilde organize edilmesi ve fetih siyasetinin varlığı neticesinde kamu yönetiminin önemli bir kurum hâline geldiği söylenebilir. Yusuf Has Hacip’in devlete ait beklentileri bu konuda bir muhakeme yapmaya yardımcı olabilir. Düşünür dev eseri “Kutadgu Bilig” de toplumun mutluluğu için para değerinin korunmasını, halkın adil (doğru) kanunlarla yönetilmesini, bütün yolların güvenli ve açık tutulmasını, çok sayıda askerden oluşan güçlü bir ordunun gerekliliğini dile getirmektedir. Köklü bir yönetim geleneğine sahip olan ülkemizde kamu kesiminin daha kurumsal bir nitelik kazanması ve büyümesi ise Batı dünyasına paralel bir şekilde on dokuzuncu yüzyılla birlikte olmuştur. Tanzimat döneminde modern devlet tarzında bir kurumsallaşmanın başladığından da söz etmek gerekir.

Kamu yönetiminin işlevsel nitelikteki faaliyetleri aşağıdaki gibi üç farklı kategoride ifade edilebilir:

• İdari (yönetsel) faaliyetler: Bu faaliyetler kamu hizmetlerinin topluma ulaştırılması sürecidir. Toplumsal düzen ve bireysel ihtiyaçların karşılanması kamu yönetiminin idari faaliyetleri ile yakından alakalıdır.
• Yasama faaliyetleri: Yönetimin kanun hükmünde kararname, tüzük ve yönetmelik çıkarma gibi faaliyetleri anlamındadır.
• Yargı faaliyeti: Yönetim ile ilgili anlaşmazlıkları çözmek için ve anlaşmazlık durumlarında hukuk kurallarını işletmek için yapılan faaliyetlerdir.

Sivil toplum kuruluşlarındaki yönetime dair özellikler kamu yönetimi ve özel yönetimden farklıdır.  Bu farklılık her şeyden önce gönüllülük esasına göre oluşan örgütler olmalarından kaynaklanmaktadır. Elbette ki sevk ve idare, örgüt gibi başlıca yönetim unsurları burada da vardır. Bu kapsamda gönüllü yönetim sürecinde; stratejik planlama, etkin bir koordinasyon, görev tanımları yapma, veri tabanları hazırlama ve halkla ilişkiler gibi faaliyetler ön plana çıkmaktadır. Ancak sivil toplum örgütleri gönüllü bir taban sayesinde çalışabildiğinden üst düzey yöneticileri güçlü kılan hiyerarşik bir yapılanma, ast-üst ilişkilerinin önemsenmesi vb. hususlar burada söz konusu olmamaktadır. Gönüllü yönetimde; iletişime, diyaloğa, dayanışmaya ve geri bildirime dayalı bir örgüt yapılanmasından bahsedilebilir.

Kurum; kurumsallaşma kavramından türeyen bir kelimedir. Günlük hayatta da kullanılan kurumsallaşma kavramı, sürekli yapılan ve artık yerleşen usulleri anlatmakta kullanılır. Örneğin toplumsal yaşamda aile şeklinde yaşama veya bir araya gelme süreklilik gösterdiği için aileden bir “kurum” olarak bahsedilmektedir. Bu şekilde sosyolojik olarak konuya yaklaşıldığında birçok toplumsal kurumdan da bahsetmek mümkündür. Örneğin; aile kurumu, din kurumu, eğitim kurumu ve siyaset kurumu gibi.

Kamu yönetiminin özelliklerini aşağıdaki gibi sınıflandırılabiliriz:

• Halk
• Örgüt (Teşkilat)
• Kamu Politikası Geliştirme
• Norm (Hukuk) Düzeni İçinde Yer Alma
• Vergilerle Finanse Edilme
• Kamu Görevlileri
• Kamu Otoritesini Kullanma
• Tekel Niteliğine Sahip Olma
• Siyasal Yöneticilere Karşı Sorumluluk

Özel kesimdeki yönetimin özelliklerini aşağıdaki gibi ifade edebiliriz.

• Müşteri Odaklılık
• Kâr Odaklılık
• Kamu Gücünden Yararlanma
• Serbestlik
• Rekabet Ortamı

Bir kurallar sisteminin varlığı, mali kaynağa olan ihtiyaç, faaliyetlere yön veren bir dış çevrenin etkisini hissetme gibi işleyiş açısından bazı benzerliklerin olduğu belirtilmelidir. Bu bağlamda personel yönetimine ait bazı ortak usullerden, benzer performans değerlendirme uygulamalarından ve yine benzer halkla ilişkiler faaliyetlerinden de bahsetmek mümkündür. Kamu ve özel kesim yönetimleri arasında dikkati çeken bir benzerlik de her iki kesimde de üst düzey yöneticilerin egemenliğidir. İki kesim arasındaki benzerlikle alakalı olarak; kamusal nitelikli birçok hizmetin artık özel sektör aracılığıyla yapılmakta oluşundan da bahsedilebilir. Küreselleşmenin hızlanmasıyla kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki yakınlaşma artmıştır. Bu gelişmenin bir sonucu olarak bilhassa çalışma yöntemleri bakımından kamu ve özel kesim arasındaki benzerlik giderek artmaktadır. Ayrıca "Yeni Kamu Yönetimi" özel kesime ait yönetim unsurlarıyla kamu yönetimi anlayışında yeniden yapılanma çabası olarak ifade edilebilir. Bu doğrultuda atılan adımlar; kamu kesimi-özel kesim ayrışmasının ortadan kalkması olarak nitelendirilebilir.

Faaliyetlerini sürdürürken sahip oldukları serbestlik düzeyi de kamu kesimi ile özel kesim arasındaki önemli bir farklılık noktasıdır. Her ne kadar yeni kamu yönetimi anlayışının bir getirisi olarak kamu kesiminde de serbestliği arttırmaya yönelik adımlar atılsa da özel işletmeler kamu kurumlarına göre her zaman için daha fazla serbestliğe sahiptirler. Kamu kurumları az veya çok belli yöntem ve standartlara uymakla, siyasetçilere karşı sorumluluk taşımakla yükümlüdür. Yine özel sektöre göre çok yoğun bir denetim vardır. Kamu kesiminde denetim özel kesime göre çok daha fazladır. Verimlilik kadar hakkaniyete de önem verilmektedir. Yasalar, planlar, yönetmelikler ve hatta yargı kararları kamu yöneticilerinin serbest davranma ya da inisiyatif alma özgürlüğünü kısıtlar. Tüm bunlardan kamu kesimindeki yöneticilerin özel kesimdekilere oranla inisiyatif alma şansının çok daha az olduğu sonucuna ulaşılabilir.

On dokuzuncu yüzyılın popüler akımları olan milliyetçilik ideolojisi ve demokratik düşüncenin etkisiyle modern devletin giderek ulusla (milletle) özdeşleşmesi ortaya ulus-devlet modelini çıkarmış ve bu model, modern devletle özdeşleşmiştir. Bu bağlamda ulus devlet öz bir anlatımla toplumsal yapı ve siyasi meşruluk zemininin ulus olduğu modern devlet şeklinde tanımlanabilir. Ulus devlette devletin topluluk unsuru “biz” duygusunun hâkim olduğu ulus ya da millettir. Yine ulus (millet) aynı zamanda egemenliğin kaynağı olarak siyasi sistemin meşruiyet zeminini oluşturmaktadır. Ulus-devlette milli kimlik ve egemenlik devletin temel unsurları olarak ele alınmaktadır. Devletin egemenlik alanı olan ülke ile ulus arasında milliyetçi ideolojiden kaynaklanan moral ve siyasi nitelikte bağlardan da bahsedilebilir.

Devletin temel nitelikleri şunlardır:

• Toplumdaki en kapsamlı kurum oluşu,
• Meşru olarak zor kullanma gücüne sahip olan tek ve dolayısıyla en yüksek yaptırım gücüne sahip kurum oluşu,
• Hiyerarşik olarak tüm kurumların üzerinde oluşu,
• Bu kuruma üyeliğin vatandaşlar açısından zorunlu oluşu.

Devletin temel organları olan, yasama yürütme ve yargı ile ilgili olarak çok önemli bir anayasal ilke olan güçler ayrılığı ilkesinden de bahsetmek yerinde olacaktır. Bu ilke devletin temel organları olan yasama, yürütme ve yargının ayrı ayrı kurumsallaşması ve birbirlerinden bağımsız olmaları şeklinde ifade edilebilir. Bu ilkeyle amaçlanan siyasal iktidarın sınırlandırılması ve özgürlüklerin sağlanabilmesidir. 

Siyasi partilerin yönetme (hükümet etme) fonksiyonuna göre, siyasi partiler iktidara geldikleri zaman devletin siyasal karar organları üzerinde özellikle de yasama ve yürütme kapsamında belirleyici bir konuma ulaşmaktadırlar. Kamu politikalarına yön veren, hükümeti kuran iktidar partisi veya koalisyon partileri olmaktadır. İşte bu noktada siyasi parti kavramı ile kamu yönetimi arasındaki yakın ilişki kendini göstermektedir. Siyasi iktidarı elinde bulunduran parti, kamu politikası geliştirme yetkisini de elde eder. Ayrıca toplum ve devlet yönetiminden sorumlu hâle gelir. Dolayısıyla kamu yönetimi ile yakın bir temas içerisinde olur

Girişimci tarafından hayata geçirilen ve çoğunlukla profesyonel bir yönetici tarafından idare edilen işletmelerin temel amaçları şu şekilde sıralanabilir:

• Kâr elde etmek
• Satış geliri elde etmek ve satış gelirlerini artırmak
• Varlığını (yaşamını) sürdürmek ve büyüyerek gelişmek
• Topluma hizmet ederek, toplumsal fayda sağlamaktır.

Yönetimin beşeri ve maddi unsurlarının bileşimiyle oluşturulan işletmelerin fonksiyonları arasında, yönetim (sevk ve idare etme), organizasyon, üretim, pazarlama, finans, insan kaynakları (personel), muhasebe, halkla ilişkiler, araştırma ve geliştirme bulunmaktadır.

Sivil toplumun genel özelliklerini şu şekilde sınıflandırabiliriz:

• Gönüllülük esasına göre örgütlenme,
• Devletten özerk bir alanın varlığı,
• Kendi imkânlarıyla ayakta durabilme,
• Özel kesim ile kamusal kesim arasında yer alma,
• Aracılık vasfına sahip olma,
• Kâr amacı gütmeme,
• Kamu yararını göz önünde tutarak toplumsal sorunların çözümüne yönelik girişimlerde bulunma,
• Yasal olarak kurulma ve şeffaf bir yönetim anlayışına göre hareket etme,
• Bürokratik olmayan esnek bir yapıya sahip olma,
• Karar süreçlerinde katılımcı bir yaklaşımı benimseme.

Ortak bir amacı gerçekleştirmek amacıyla bir araya gelen insanlardan oluşan derneklerin işlev ve faaliyetleri şu şekilde ifade edilebilir: 

Dernekler daha çok sağlık, eğitim ve kültürel alanlarda etkinlik ve faaliyetlerde bulunurlar; toplumsal hayatın akışı içinde yardımlaşma ve dayanışma işlevi görürler. Dernekler giderek küresel çapta önemli bir sorun hâline geldiği görülen yoksullukla mücadelede önemli rol oynamaktadır ve sosyal devlet ilkesinin uygulamaya geçirilmesinde önemli bir paydaş konumundadırlar. Günümüzde demokrasinin başlıca sorunlarından biri de halkın seçim dönemleri dışında siyasal süreçlerde kendini pek gösterememesidir. İşte dernekler halkın seçim süreçleri dışında da yönetsel ve siyasal sürece katılımında aracı rol oynarlar.

Temel amacının; üyelerinin hak ve çıkarlarını korumak ve üyelerinin milli gelirden adaletli bir şekilde pay almasını sağlamak olduğu söylenebilecek olan sendikaların işlevlerini şu şekilde özetlemek mümkündür:

• Sendikalar öncelikle üyelerinin çıkar ve haklarını savunurlar,
• Toplumsal nitelikli sorunların çözümüne yönelik girişimlerde bulunurlar,
• Özellikle demokrasinin ayrılmaz bir parçası olan temel hak ve özgürlükler alanında güçlü bir kamuoyu oluşturucusu konumundadırlar,
• Çoğulcu toplum ve siyaset noktasında önem taşımaktadırlar,
• Katılımcı toplum anlayışının hayata geçirilmesinde tıpkı dernek ve vakıflar gibi önemli bir zemin konumundadırlar,
• Demokrasinin tabana yayılması hususunda etkin bir role sahiptirler.