Anayasaya Uygunluk Denetiminin Kapsamı

Anayasaya uygunluk denetimi kapsamlı olarak ilk defa, kendisine, 1961 Anayasasında yer bulmuştur. 1961 Anayasasının esas önemi, Türk Anayasa tarihinde ilk defa anayasa yargısına ilişkin kurumsal bir yapılanmayı 145 vd. maddelerinde başlatmış olması dolayısıyladır. Yasama organının işlemlerinin anayasaya uygunluk açısından yargısal denetime tabi tutan bu kurumsal yapılanma, Türk hukuk tarihinde bir ilki gerçekleştirmiş olması nedeniyle ayrı bir öneme sahiptir. Bu kurumsallaşmanın bir ayağı olarak Anayasa Mahkemesi ilk defa bu anayasamızda kendisine yer bulmuştur. 22.04.1962 günlü 44 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usullerine ilişkin Yasa ile de Anayasa Mahkemesinin kuruluşu gerçekleşmiştir. Yani kanunların Anayasaya yargısal yoldan denetlenme işi kurulan özel mahkemeye bırakılmıştır. Böylece, anayasa yargısının uygulama aracı olan bu mahkeme, hukukumuza kazandırılmıştır.

Yukarıda bahsedilen kurumsal yapı 1982 Anayasası ile de korunmuş ancak gerek Anayasa Yargısında gerekse Anayasa Mahkemesinin işleyişi konusunda çeşitli farklılıklar söz konusu olmuştur. 22.04.1962 günlü 44 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usullerine ilişkin kanun, 10.11.1983 tarihli kanun ile 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki Kanun ile yeniden düzenlenmiştir. Yukarıda belirtildiği üzere her iki anayasada da ortak düzenlemeler olmakla beraber, önemli, çeşitli farklılıklar da mevcuttur. Bu hususlara ileriki kısımlarda temas edilmekle beraber, bir kaçını örnek vermek gerekirse, genel mahkemelere 1961 Anayasası ile tanınan belli durumlarda anayasaya uygunluk denetimi yapma yetkisi 1982 Anayasası ile kaldırılmıştır. Yine 1961 Anayasasında öngörülen “organ davası’’, 1982 Anayasası ile hukukumuzdan çıkarılmıştır. Ayrıca 1982 Anayasasında 1961 Anayasasına göre iptal davası açabilecekler sınırlandırılmıştır. Son olarak, dava açma sürelerinde de değişiklik söz konusu olmuştur. Bu genel açıklamalardan sonra, anayasaya uygunluk bakımından denetim usullerini geniş bir şekilde ele almak gerekir. Özellikle aşağıda inceleneceği üzere soyut ve somut norm denetimleri, Anayasa Yargısının can damarı durumundadır.

1982 Anayasasının 148–152. maddeleri arasında; Anayasa Mahkemesinin, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve çeşitli parlamento kararları ile TBMM içtüzüğünün şekil ve muhteva açısından denetlenebileceği düzenlenmiştir. 1982 Anayasası ile ilgili maddelerde hem Somut Norm hem de Soyut Norm Denetimi benimsemiş bulunmaktadır. 1982 Anayasası, ayrıca 1961 Anayasasından farklı olarak yapılan anayasa değişikliklerinin de anayasaya uygunluk bakımından denetiminin önünü açmıştır. Ancak bu denetim sadece şekil bakımından denetim ile sınırlı olmaktadır.

Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen kanun hükmünde kararnameler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde kanun hükmünde kararnamenin, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa’nın 148. maddesinde kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle kanun hükmünde kararnamenin yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, kanun hükmünde kararnameyi Anayasa’ya aykırı duruma getirir.

1982 Anayasası’nda gerçekleştirilen 2017 değişiklikleri ile olağanüstü yönetim usulleri konusunda önemli değişiklikler yapılmıştır. 1982 Anayasasında iki farklı olağanüstü yönetim usulü (olağanüstü hal ve sıkıyönetim) öngörülmekte idi. Bunlar “tabiî afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım hallerinde” ilan edilen olağanüstü hal yönetimi, “Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzeninin veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması” hallerinde ilan edilen olağanüstü hal ilanı ve “olağanüstü hal ilanını gerektiren hallerden daha vahim şiddet hareketlerinin yaygınlaşması veya savaş hali, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, ayaklanma olması veya vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışmanın veya ülkenin ve milleti bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması sebebiyle” sıkıyönetim ilan edilmesi hâlleri idi. Ayrıca Olağanüstü yönetimin ilan süresi de altı ay olarak belirlenmişti. Bu yönetim usullerinin tercih edilmesine göre yetkili ve görevli organlar da değişmekte idi. Her iki olağanüstü hal ilanında sivil makam ve mercilerin yetkileri artırılarak görevlerine devam etmektedir. Ancak sıkıyönetim ilan edildiğinde, ilanı gerektiren konulardaki yetki ve görev askeri makamlara geçmektedir (Turhan, 1992: 17). Fakat 2017 değişiklikleri ile birlikte sıkıyönetim usulü kaldırılmıştır.

Kararnameler, mevcut sistemdeki gibi Anayasa Mahkemesi tarafından esas ve şekil denetimine tabidir. Şekil ve esas bakımından Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihten itibaren 60 günlük süre zarfında; Cumhurbaşkanı, TBMM’de en fazla üyeye sahip iki siyasi parti grubu ve TBMM’nin en az beşte biri tutarındaki milletvekili Anayasa Mahkemesi’ne iptal davası açmaya yetkilidir.

1982 Anayasası’na göre, “savaş ve mücbir sebeplerle Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplanamaması hariç olmak üzere; olağanüstü hal sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri üç ay içerisinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve karara bağlanır. Aksi halde olağanüstü hallerde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kendiliğinden yürürlükten kalkar.” Buna göre TBMM’nin kararnameleri üç ay içerisinde görüşmesi ve karar alması gerekmektedir. Değişiklik, mevcut sistemle aynı şekilde, olağanüstü hal kararnamelerini anayasa denetimine tabi kılmamaktadır.

Bu nedenle de söz konusu kararnamelerin Anayasanın ilgili maddesine uygunluğu açısından denetiminin nasıl yapılacağı sorunu ortaya çıkmaktadır. Zira hukuk devletinde asıl olan idarenin yargısal denetimidir. Bu denetimin sağlanamadığı durumlarda idareye açıkça keyfi hareket etme imkânı tanınmış olacağı kabul edilmelidir. Dolayısıyla, Anayasa Mahkemesinin önceki yaklaşımı uygun bir çözüm olabilecektir.

Anayasa değişikliklerinin yargısal denetimi sadece şekil açısından olup, Anayasa Mahkemesinin değişikliğin iptaline karar verebilmesi için üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile karar vermesi zorunludur.

Parlamento kararlarının denetimi, 1982 Anayasasına göre, Anayasa Mahkemesinin istisnai yetkisi olarak gözükmektedir. Bunlar, yasama dokunulmazlığın kaldırılmasına ve T.B.M.M. üyeliğinin düşmesine ilişkin kararlardır (KABOĞLU, 2005: 337).

Anayasa Mahkemesi, hukuki anlamda bir parlamento kararı olan TBMM İçtüzüğü’nün maddelerinin de Anayasaya uygunluk denetimini yapmaktadır. TBMM İçtüzüğü, değişikliğe ilişkin teklifi, Anayasa Komisyonu tarafından incelendikten sonra Genel Kurul’da görüşülerek değiştirilir. Resmî Gazete’ye yayımlanarak yürürlüğe girer. Buna karşın eylemli iç tüzük değişikliği, İçtüzük’te öngörülen değiştirilme yöntemlerine uyulmayarak TBMM işlemleri ile içtüzüğün eylemli olarak değiştirilmesidir. (TOPAL, 2010: 36-37)” Hatta Anayasa Mahkemesi 1991 yılından itibaren eylemli içtüzük değişikliklerinin dahi denetimini yapmıştır. 1991 yılına kadar dar yorum yöntemiyle çok sınırlı bir şekil denetimi yapan Anayasa Mahkemesi, 1991 yılında geliştirdiği bir içtihadıyla yeniden 1961 döneminde olduğu gibi şekil denetimi yapmaya başlamıştır. Bu yorumla, eylemli içtüzük kuralı olarak adlandırılan uygulamalar içtüzük değişikliği sayılmış ve tıpkı bir içtüzük değişikliği yapılmışçasına Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmiştir.

Eğer bir kanun ya da diğer normların muhtevası anayasa ile çatışıyorsa ortada anayasaya aykırılık vardır. Mahkemenin esas bakımından yapacağı denetim, hukukilik denetimi ile sınırlı olmalıdır. Ancak Anayasa Mahkemesinin siyaset ile hukukun kesiştiği bir alanda görev yapan organ olması sebebi ile, hukukilik ve yerindelik denetimi her zaman kolay bir şekilde ayrılamayabilinir.

Şekil bakımından denetim, mevzuatın anayasa ve içtüzükle öngörülmüş bulunan usul ve şekil kurallarına uygun biçimde yapılıp yapılmadıklarının denetimidir.

Anayasa Mahkemesinin, anayasaya uygunluk denetimi sırasında uygulayacağı ilk ve temel ölçüt anayasanın ta kendisidir. Ayrıca anayasanın başlangıç normları da ölçüt olarak kabul edilmektedir. Denetimde kullanılan ölçüt normlar anayasanın kendisi ile sınırlı olmayıp diğer bütün denetim ölçütlerinin tümüne birden “Anayasa Bloğu” denmektedir. Anayasa Bloğunun ne anlama geldiği doktrinde tartışılsa da genel olarak; hukukun genel ilkeleri, Atatürk ilke ve inkılâpları ve insan haklarına ilişkin sözleşmeler bu durum için kıstas alınmaktadır

Gerek 1961 (m.149) gerek 1982 (m.150) Anayasalarında “ İptal Davası’’ olarak adlandırılan soyut norm denetimi, Anayasada belirtilen bazı organların bir kanun aleyhine Anayasa Mahkemesinde dava açmalarıyla gerçekleştirilen denetimdir. Kanunun uygulandığı somut bir dava ya da olay yoktur. Anayasaya aykırılık ve iddiası ve denetimi, herhangi bir dava ile ilgili olmaksızın, soyut olarak gerçekleştirildiği için, buna Soyut Norm Denetimi (iptal davası) denilmektedir.

İptal davasının genel korunma davası ve organ davası olmak üzere iki çeşidi vardır. Genel korunma davası, belli bir menfaat şartı aranmaksızın, yetkili kılınan kişi veya organlarca açılan davadır. Organ davası ise, belirli organ veya kurumlar tarafından, kendi varlık ve görevlerini ilgilendiren durumlarda kanunların anayasaya aykırılığından bahisle açılan davadır (ATAR, 2002: 328). 1961 Anayasasında her iki yolda tatbik alanı bulmuşken 1982 Anayasasında organ davası ile ilgili düzenlemelere yer verilmemiştir.

1961 Anayasasının ilk hâline göre dava açma yetkisi; Cumhurbaşkanına, son milletvekili seçimlerinde oyların en az yüzde onunu alan veya TBMM’de temsilcisi bulunan siyasi partilere ile yasama meclislerinden birinin üyelerinin altıda birine aitti. 1971’de yapılan değişiklikle bu sayı azaltılmış, mecliste temsilcisi bulunan tüm partiler yerine, yasama meclislerinde siyasi parti gruplarının ve TBMM’de grubu bulunan siyasi partilerin dava açabilecekleri kabul olunmuştur.

Ayrıca yine 1961 Anayasası ile “Organ Davası’’ kabul edilmiştir. Organ Davası ise, kendi varlık ve görev alanlarını ilgilendiren durumlarda belli kurumların kullandığı dava açma yetkisidir. Bu kurumlar; Yüksek Hâkimler Kurulu, Yargıtay, Danıştay, Askeri Yargıtay ve üniversiteler idi.

Dava açma süreleri, değerlendirmeye aldığımız iki anayasada farklı olarak düzenlenmiştir. Buna göre, 1961 Anayasasında dava açma süresi Resmî Gazete’de yayımdan itibaren doksan gün iken, 1982 Anayasasında bu süre altmış güne indirilmiştir. Bu düzenlemede amaçlanan, anayasaya aykırı görülen bir hükmün uzun süre uygulanmasını önlemektir. Ayrıca yine 1982 Anayasasına göre şekil ve esas bakımından denetim arasında da süre bakımından farklılık vardır. Şekil bakımından denetim sebebi ile açılacak iptal davası, iptali istenen kanun ya da anayasa değişikliğinin Resmi Gazetede yayınlandığı tarihten itibaren on gündür. Esas bakımından denetim ve kanun ile anayasa değişiklikleri hariç şekli bakımından denetim ise yukarıda belirlenen genel dava açma süresi olan altmış güne tabidir. Son olarak, Anayasa Mahkemesinin verdiği bir karar çerçevesince, dava açma süresinin hesaplanmasında, Resmi Gazetede yayınlanma gününün de hesaba dâhil edilmesi gerekmektedir

Mahkemelerde görülmekte olan bir dava sırasında, taraflardan birinin ya da mahkeme makamının uyuşmazlığın çözülmesinde uygulanacak kanunun ya da belirli bir hükmünün anayasaya aykırı olduğunu ileri sürmesi hâlinde işlemeye başlayan yargısal denetime itiraz yolu denmektedir.

Somut norm denetiminin, soyut norm denetimine göre çeşitli farklılıkları söz konusudur. Öncelikle, soyut norm denetiminde herhangi bir kanun hakkında bu yola başvurulurken somut norm denetimine ancak görülmekte olan bir davada uygulanacak norm için başvurulabilir. Ayrıca soyut norm denetiminde, bu yola başvuracak kişiler ve bu kişilerin bu başvuruyu yapacağı süreler kanunda sınırlı olarak belirlenirken somut norm denetiminde ilgili yargılamada taraf olan herkes tarafından ve her zaman için bu yol kullanılabilinir.

Anayasamızın 152. maddesine göre, anayasaya aykırılık iddiası ancak davaya bakmakta olan mahkemede görülmekte olan bir dava nedeniyle ileri sürülebilmektedir. Somut norm denetimine başvurabilecek olanlar yalnızca mahkemelerdir. Davanın taraflarının başvurma hakları yoktur.

Anayasa Mahkemesi, davada uygulanacak kanunun tayininde meseleyi kendisine intikal ettiren dava mahkemesinin görüşü ile bağlı değildir. Uygulamada da Anayasa Mahkemesi bu denetimi yapmakta ve itiraz konusu normu, davada uygulanacak norm niteliğinde görmediği takdirde davayı reddetmektedir.

Somut Norm Denetimi, ya mahkemece ya da taraflardan birinin talebi üzerine mahkeme tarafından anayasada belirtilen düzenlemelerin anayasaya aykırı görülmesi durumlarında başvurulan bir denetim yoludur. Eğer bu yol mahkeme tarafından resen kullanılıyorsa mahkeme gerekçesini de göstermek zorundadır. Taraflardan birinin isteği halinde kullanılıyor ise taraflarla birlikte mahkemenin de iddianın ciddi olması kanısına varması gerekir. Zaten bu ciddiliği de takdir edecek makam, mahkemenin ta kendisidir.

1982 Anayasamızın 152. maddesinin 1. fıkrasına göre, davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak kanun hükmünün anayasaya aykırı olduğuna re’sen kanat getirir veya taraflardan birinin ileri sürdüğü anayasaya aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa anayasaya aykırılık ön meselesi oluşur ve mahkeme, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır. Yine 152. maddenin 2. fıkrasına göre Mahkeme anayasaya aykırılık iddiasını ciddi görmezse bu iddia, temyiz merciince esas hükümle birlikte karara bağlanır. Mahkemenin itirazın ciddi olmadığına dair vereceği karar, bir ara karardır.

Anayasaya aykırılık ön meselesi oluştuğu takdirde, Anayasa Mahkemesi, işin kendisine gelişinden başlamak üzere beş ay içerisinde kararını verir. Bu beş ay içerisinde karar verilmezse mahkeme, davayı yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandırır. Ancak 1982 Anayasasının 152. maddesinin 3. fıkrasına göre, Anayasa Mahkemesi kararı esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkeme buna uymak zorundadır. Bu husus, 1961 Anayasası ile ayrılmaktadır. Buna göre, 1961 Anayasasında bu beş aylık süre altı aylık süre olarak düzenlenmekte idi. Ayrıca bir diğer önemli fark, 1961 Anayasasında düzenlenmiş bulunan dava mahkemesinin altı ay içerisinde Anayasa Mahkemesinin kararı gelmediği takdirde, anayasaya aykırılık iddiasını kendi kanısına göre çözerek karar vermesidir. Bu durum 1982 Anayasamızda mevcut değildir. Böylece 1961 Anayasasında genel mahkemelere istisnai ve şartlı olarak tanınmış bulunan anayasaya uygunluk denetimi yapma yetkisi, 1982 Anayasası ile tamamen kaldırılmıştır.