İdârenin Mal Varlığı

İdarenin belirli bir miktar malvarlığını sürekli bir biçimde bulundurması gerekir. Aksi bir uygulama, idare işlevinin sürekliliği ilkesiyle bağdaşmaz ve özellikle kamu hizmetleri ile kolluk hizmetlerinin yürütülmesi kesintiye uğratır.

 Mal varlığı kavramı, özel hukukun ve onun alt dallarının ilgi alanına girmektedir.

Özel hukuk açısından mal varlığı, bir kişinin para ile ölçülebilen haklarının ve borçlarının toplamını ifade etmektedir. Malvarlığı iki kısımdan oluşmaktadır: Bunlar, aktif kısım ve pasif kısımdır. Kişinin hakları ve alacakları, malvarlığının aktif kısmını oluştururken borçları da pasif kısmını oluşturmaktadır.

İdare aygıtını meydana getiren kamu tüzel kişilerinin malvarlıklarına kural olarak idare hukuku, istisna olarak da özel hukuk hükümleri uygulanır.

İdârenin malvarlığı, beş ana kısımdan meydana gelmektedir. Bu kısımlar, idârenin kamusal malları, idârenin özel malları, idârenin alacakları, idârenin borçları ve idarî irtifaklardır.

Kamu tüzel kişilerinin ellerinde bulunan taşınır ve taşınmaz mallardan kamu tarafından kullanılanlarla bir kamu hizmetine o hizmetin bir öğesi olacak biçimde bağlanmış olan mallar, kamusal mal (kamu malı) sayılırlar.

Kural olarak kamusal mallara, kamu hukuku uygulanmaktadır.

Kamu malları (kamusal mallar), kamulaştırılamama, haczedilememe gibi bazı ayrıcalıklardan yararlanan özel statüye tabi devlet veya kamu tüzel kişilerine ait mallardır. Ancak haczedilememe özelliğinin bir istisnası vardır. Bu istisna, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanunun 70. maddesinin hükmüdür.

Bir malın kamusal mal olup olmadığı konusunda yasalarda açık bir hüküm yoksa şu iki koşulun birlikte gerçekleşip gerçekleşmediğine bakılmalıdır. Bu koşullar organik koşul ve maddî koşuldur. Organik koşula göre bir malın kamusal mal sayılabilmesi için bir kamu tüzel kişisine ait olması gerekir. Maddî koşula göre ise söz konusu malın kamunun ortak kullanımına ve yararlanmasına ya da bir kamu hizmetine özgülenmiş (tahsis edilmiş) olması gerekir.

Bazı özel kişilere ait mallar kamu hizmetlerinde kullanılabilmektedir. Örneğin, özel halk otobüsleri böyledir. Bu tür malların da kamusal mallarınkine benzer düzenlemelere konu edilmesini belirtmek için “virtüel kamu malı” terimi kullanılmaktadır.

Kamusal malları, kullanımları açısından üç alt kümeye ayırmak mümkündür. Bu alt kümeler; orta malları, hizmet malları ve sahipsiz mallar kümeleridir. Orta malları (halkın kullanımına ayrılan mallar), herkesin veya halkın bir kısmının doğrudan kullanımına veya yararlanmasına özgülenmiş olan mallardır. Örneğin, yollar, parklar, meydanlar, herkesin; meralar ise halkın bir kısmının yararlanmasına özgülenmişlerdir. Hizmet malları (belli kamu hizmetlerine ayrılanlar), kamu hizmetinin yürütülmesi için zorunlu olan, hizmetle yakın ilgisi olan kamu mallarına “hizmet malları” denir. Bu tür kamusal mallar, idarenin yürüttüğü bir kamu hizmetinin parçası durumundadırlar. Örneğin hastaneler, öğrenci yurtları, camiler, savaş gemileri ve halk kütüphaneleri vs. bu tür kamusal mallardandır. Sahipsiz mallar, doğrudan doğruya herkesin ortak yararlanmasına doğal nitelikleri gereği açık olan mallardır. Bu tür mallar, kural olarak özel hukuk anlamında bir sahibi bulunmayan taşınmaz mallardır. Örneğin, denizler, kıyılar, göller, taşlıklar, tepeler, bataklıklar, çalılıklar, v.s. sahipsiz mallardır.

Devletin özel mülkiyetindeki bir malın, orta malı veya hizmet malı hâline getirilmesi ya da bir kamusal malın, bir kamusal mal kümesinden diğerine geçirilmesi işlemine tahsis (özgüleme) denir.

Kamusal mallar, nitelikleri gereğince, alınıp satılamazlar, zaman aşımı ile kazanılamazlar.

Kamusal mallar üzerinde devir, ferağ (vazgeçme) ve ipotek gibi medenî hukuk işlemleri yapılamaz.

Kamusal malların hepsinin tapu kütüğüne yazılması gerekmez.

Kamusal mallar, kural olarak vergi ve benzeri mâlî yükümlülüklere konu olamazlar.

İdareye ait herhangi bir malın “kamusal mal” niteliğini kazanabilmesi için iki koşulun birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Bunlar, kamu tüzel kişisi tarafından iktisap edilme (elde edilme) ve tahsis (özgüleme) koşullarıdır.

İktisap, iki türlü olabilir. Bunlardan birincisi, herhangi bir malı kamu tüzel kişiliğinin malvarlığına sokan hukuki işlemdir. Örneğin, satın alma, kamulaştırma vs. İkincisi ise, maddî bir olayın gerçekleşmesidir. Örneğin, gölün kuruması veya akarsu yatağının değişmesi vs.

Kamu mallarından özel yararlanma usulü; izin ilkesi, bedel ilkesi ve geçicilik ilkesi olmak üzere üç temel ilkeye dayanır. Kamusal mallardan özel yararlanmalar izne tabidir. İzinler malın korunmasıyla görevli makam tarafından tek yanlı bir işlem veya sözleşme ile verilebilirler. Kamusal mallardan özel yararlanma karşılığı olarak bir bedel alınır. Bedel, bir ücret niteliğinde değil, vergi veya harç niteliğindedir. Özel yararlanmalarda geçicilik esastır. İzin ile yararlanmalarda, idarenin kamusal malının korunması amacıyla malı her zaman kendi kullanımına alabileceği; verdiği izni süresi sona erdiğinde yenilemeyebileceği ve izin süresi sona ermeden de kamu yararının gerektirdiği durumlarda izni geri alabileceği kabul edilmektedir.

İdarenin mülkiyetinde olan ve idarenin üstlendiği görevlerin yürütülmesinde doğrudan doğruya etkisi olmayan mallara idarenin özel malları denir. İdarenin özel malları, özel mülkiyete elverişli olan ve idare tarafından herhangi bir kamusal faaliyet veya hizmete özgülenmemiş ya da bunların yürütülmesinde doğrudan etkili olmayan ve mülkiyet hakkı idareye ait olan mallardır. İdarenin özel mallarının ortak özellikleri şunlardır: 1) İdarenin özel malları, kural olarak özel hukuk kurullarına tâbidir. 2) İdare, özel mallarını, satın alma, miras, bağış gibi özel hukuk hükümlerine göre elde eder. 3) İdarenin özel malları dolayısıyla çıkan uyuşmazlıklar, kural olarak adlî yargının görev alanına girer. 4) Özel mallara da bazı durumlarda, kamu hukuku kuralları uygulanır. Örneğin devletin (hazinenin) özel malları da kamusal malları gibi haczedilemez.

.

Kamulaştırma Kanununun 4. maddesi, bu konuda şu düzenlemeyi getirmiştir: “Taşınmaz malın mülkiyetinin kamulaştırılması yerine, amaç için yeterli olduğu takdirde taşınmaz malın belirli kesimi, yüksekliği, derinliği veya kaynak üzerinde kamulaştırma yoluyla irtifak hakkı kurulabilir”. Özel mülkiyet kapsamındaki taşınmazların kullanımına, toplum yararı amacıyla getirilen en önemli sınırlamalardan bir tanesi de idari irtifaklardır. İdari irtifaklar, kamu ya da kamusal mallar yararına özel mülkiyet kapsamındaki taşınmazlar üzerinde kurulan sınırlamalar olup mülkiyet hakkından kaynaklanan bazı ikincil hakları kısmen veya tamamen sınırlandırmaktadır.

Kamu alacakları, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin kamu hukukundan doğan ve bu hukuk hükümlerine tâbi olan alacaklarıdır. İdârenin bu tür alacaklarına kısaca “kamu alacakları” denmektedir. Kamu alacaklarının özellikleri şunlardır: 1) Kamu alacakları ve paralar haczedilemez. 2) Kamu hukuku alacakları takas edilemez. 3) Kamu alacakları, özel hukuk öznelerinin alacakları karşısında üstün olarak, rüçhan hakkına sahiptir. 4) Kamu alacaklarının bazılarının tahsili, iflas durumu dışında, İcra-İflas Kanununa tâbi değildir.

İdârenin sahip olduğu kamusal alacakların en önemlileri; vergi, para cezası, resim, harç, bedel, ruhsatiye, şerefiye ve kamu kredileridir.

6183 sayılı Kanunun düzenlediği özel tahsil yöntemini sadece devlet genel idaresi, il özel idareleri ve belediyeler uygulayabilir. Bu kamu tüzel kişileri, ilgili kanunun birinci maddesinde sayılan ödenmeyen kamu alacaklarını, icra dairesine gitmeksizin kendileri tahsil edebilirler. Bunun dışındaki tüm kamu tüzel kişileri ödenmeyen alacaklarını, İcra İflas Kanunu'nun öngördüğü yönteme göre tahsil edeceklerdir.

Devlet veya kamu tüzel kişilerinin, kamu yararının gerektirdiği durumlarda, bedelini peşin ödemek koşuluyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamına veya bir kısmına yasada gösterilen yöntemlere göre kamu yararına el koymasıdır.

Malikin kabul etmesi hâlinde, kamulaştırılan taşınmaz malın bedeli yerine, idârenin kamu hizmetlerine tahsis edilmemiş olan taşınmaz mallarından, bu bedeli kısmen veya tamamen karşılayacak miktarının verilmesine “trampa yoluyla kamulaştırma” denilmektedir.

Kamulaştırmanın özellikleri şunlardır: 1) Kamulaştırma, bireylerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde olan taşınmazların, kaynakların veya irtifakların üzerinde yapılabilir. 2) Kamulaştırma işlemini yapmaya, devlet veya Kamulaştırma Kanununda sayılan kamu tüzel kişilerinin yetkili organları ya da mercileri yetkilidir. 3) Kamulaştırma karşılığı olarak taşınmazın gerçek değeri ödenir. 4) Kamulaştırma bedeli ile “artırım bedeli” kural olarak peşin ve nakden ödenir. 5) Kamulaştırma, hem idârî yönü, hem de adlî yönü olan bir işlemdir.

Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınacak hâllerde veya özel yasalarla öngörülen olağanüstü durumlarda, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere bir taşınmazın kamulaştırılmasıdır.

İdâre, kamulaştırma işlemi tamamlanmadan her aşamasında, bedel tespit davası açılmış ise, bu dava kesinleşmeden, kısmen ya da tamamen kamulaştırmadan vazgeçebilir.

Kamu yararında belirtilen amacın gerçekleşmemesi, ya da gerçekleşme olasılığının ortadan kalkması hâlinde, kamulaştırılan malın sahibine geri verilmesi yoluna “mâlikin geri alma hakkı” denir.

Kamulaştırmanın idârî aşamasının tamamlanması, taşınmazın mülkiyetinin idâreye geçmesini kendiliğinden sağlamaz. Taşınmazın mülkiyetinin idâreye geçebilmesi için kamulaştırma işlemine ve kamulaştırma bedeline itiraz edilmeyerek tapu dairesinde idâre adına tescil işleminin tamamlanması gerekir. İdârî aşamada taşınmaz mülkiyetinin idâreye geçebilmesi, ancak satın alma usulünün uygulanması sonucunda tarafların anlaşmasıyla mümkündür.

Satın alma usulünün uygulanması sonucunda tarafların anlaşamaması durumunda, kamulaştırma yapmak isteyen idârenin adlî yargı içinde yer alan asliye hukuk mahkemesine başvuracaktır.

Tescil hükmü kesindir fakat tarafların bedele ilişkin karara karşı temyiz hakları saklıdır.

Kamulaştırılan taşınmazın veya kaynağın mülkiyetinin yada kamulaştırılan irtifak hakkının idâreye geçmesi, idâre ile malikin anlaşması sonucunda tapu dairesinde idâre lehine malikin ferağ beyanı vermesiyle veya mahkemece verilen tescil kararı ile olur.

İptal davası, idâre tarafından açılan bedel tespiti ve tescili davası hakkında meşruhatlı davetiyenin tebligat gününden itibaren, tebligat yapılamamışsa ilan yoluyla tebligat tarihinden itibaren 30 gün içinde, taşınmazın sahibi tarafından kamulaştırma işlemine karşı idârî yargıda iptal davası; açılabilir. İdârî yargıda açılacak dava, öncelikle görülür.

Kamulaştırma Kanununun 10. maddesine göre, kamulaştırma işlemine karşı idârî yargıda iptal davası açılması ve idârî yargı yeri tarafından yürütmenin durdurulması kararı verilmesi durumunda, asliye hukuk mahkemesindeki bedel tespit ve tescil davasında, idârî yargıdaki iptal davasını, bekletici mesele kabul ederek bunun sonucuna göre işlem yapacaktır. Eğer, iptal davası sonucunda kamulaştırma işlemi idârî yargı tarafından iptal edilirse, davayı gören asliye hukuk mahkemesi, idârenin bedel tespiti ve idâre adına tescil taleplerini reddedecektir.

İdâre, özel mülkiyet konusu olan herhangi bir taşınmazı, bilerek veya bilmeyerek kamulaştırma usulüne uymaksızın, kamulaştırma işlemine başlandığı hâlde tamamlamadan ve bir bedel ödemeden “fiilen işgal” etmiş ve bir kamu hizmetine tahsis ederek üzerinde bazı bayındırlık eserleri gerçekleştirmiş veya söz konusu taşınmazın kullanımını engellemiş olabilir. Bu gibi durumlarda özel mülkiyete konu olan o taşınmaz kamu hizmetiyle kaynaşmış, üzerindeki bayındırlık eseri de genel yararlanmaya tahsis edilmiş olması nedeniyle kamusal mal niteliği almış olur. Bu tür uygulamada, idârenin bir hukuk dışı davranışı, idârenin bir haksız fiilî söz konusudur ve dolayısıyla da böyle bir uygulama idâre hukukunda "fiili yol" olarak adlandırılır. Dolayısıyla kamulaştırmada herhangi bir idârî işlem yapılmadığı gibi, dolayısıyla kamulaştırmalardan kaynaklanan davalarda, adlî yargı yeri, özel hukuktaki “başkasının yerine inşaat yapmayı” kıyas yoluyla uygulayacaktır.

Bilindiği gibi kamulaştırmanın konusu taşınmaz mallardır. Taşınır mallar kural olarak kamulaştırılamaz. İdârenin olağanüstü dönemlerde, kamu gücünü kullanarak taşınır malların mülkiyeti ya da kullanma hakkını, karşılığını ödemek kaydıyla elde etme yetkisidir. İdârenin, acele ve olağanüstü durumlarda, normal yollarla veya ihâle yöntemleriyle taşınır malları elde etmesi mümkün olmayabilir. Bu gibi durumlarda idâre taşınırların kamulaştırılması yoluna, yani istimvâle başvurur

İstimvâl yöntemi, ancak olağanüstü durumlarda uygulanabilir.

Bir bayındırlık hizmetinin görülmesi esnasında ihtiyaç duyulan taş, kum ve benzeri maddeleri çıkarabilmek ve hazırlayabilmek ya da bazı eşyaları depolayabilmek için özel mülkiyette bulunan bir taşınmaza, idâre tarafından geçici olarak el konulmasıdır.

Geçici işgal, ancak boş arazi parçaları üzerinde olur, üzerinde konut ve eklentileri olan, bağ bahçe ve tarlalar geçici işgale konu olamazlar.

Geçici işgalden kaynaklanan zararlar ve bunun karşılığında verilecek tazminatların belirlenmesinde, taraflar anlaşamazlarsa bilirkişiden yararlanılır. Bilirkişinin vereceği rapor üzerine il idâre kurulunun kararı ve vâliliğin kararnamesi ile geçici işgal tamamlanır.

Valiliğin vereceği geçici işgal kararnamesine karşı taşınmazın bulunduğu yer idâre mahkemesinde, genel dava açma süresi içerisinde iptal davası açılabilir.