İdâre Teşkilatı

İdârenin kanuniliği ilkesi, idârenin örgütlenmesinde ve faaliyetlerinde yasaların egemen olması, idârenin yasalara saygılı davranması, böylece yönetilenlerin (kamu hizmetlerinden ve diğer idâri faaliyetlerinden yararlananların), idârenin keyfî eylem ve işlemlerine karşı korunması anlamına gelir. Hukuk güvenliği ilkesinin bir sonucudur.

Ülke idâresinin merkezî idâre tarafından tek elden yürütülmesini anlatan bu ilkeye göre idâre teşkilatı devlet kamu tüzel kişiliğinden ibarettir. Merkezden yönetim ilkesinin katı biçimde uygulanması durumunda hiçbir ayırım gözetmeden, bütün kamu hizmetleri devlet adına yürütülür. Dünya uygulamasında merkezî idâre, hizmet türlerine göre bakanlıklara ayrılsa da bunların göre kurulan idârî teşkilat iki ana bölümden oluşur: Bu ana bölümler, başkent teşkilatı ve taşra teşkilatıdır.

Merkezden yönetimin şu faydaları vardır: Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birliği sağlar, Ülke içerisindeki silahlı güçler üzerinde sivil idârenin üstünlüğü, sivil idârenin merkezîleşmesiyle olmuştur, Kamu hizmetlerinin verimli bir biçimde yürütülmesi için gereken uzmanlık ve mâlî kaynaklar, merkezden yönetim ile daha kolay sağlanır, Kamu hizmetlerinin ülkeye eşit bir biçimde yayılması sağlanır, Kamu hizmetlerinin maliyeti azalır, Kamu görevlileri yerel etkilerden uzaklaşır. Merkezden yönetimin sakıncaları ise şu biçimde sıralanabilir: Merkezden yönetimin en önemli sakıncası, bürokrasiye neden olmasıdır. Bürokrasi hastalığına düşen örgütlerde, kamu hizmetleri yavaşlar, Aşırı merkeziyetçilik, demokrasi esaslarıyla bağdaşmaz, Merkezden yönetimde, siyasal açıdan güçlü olan parlamenterler, kamusal kaynakların kendi seçim bölgelerine kaydırılmasına neden olabilir, Merkez adına görev yapanlar, hizmetin gerekleri yerine merkezin görüşünün gereklerini uygulamayı yeğleyebilirler.

Bu yöntem yetki genişliğidir. Yetki genişliği, merkez adına karar almaya yetkili kılınmış yüksek düzeydeki şefin ya da şeflerin karar alma ve uygulama yetkilerinden bazılarının, kendi hiyerarşik denetimleri altında kullanılmak üzere, başkentteki veya taşradaki bazı yüksek memurlara aktarılmasıdır. Örnek olarak Valileri ve büyükelçileri gösterebiliriz.

Eğer yerinden yönetim ilkesi belirli bir coğrafya üzerinde yaşayanların oluşturdukları örgütlere uygulanıyorsa, yer açısından yerinden yönetim idâreleri ortaya çıkar. Örneğin belediyeler böyledir. Bunun tersi olursa, yani yerinden yönetim ilkesi belirli bir hizmetin kendisine tanınmışsa, hizmet açısından yerinden yönetim idâreleri ortaya çıkar. Örneğin üniversiteler böyledir.

Yerinden yönetim, demokratik hukuk devletinin bir sonucudur. Bu ilkeyle halkın yönetime katılımı yaygınlaşmaktadır. Kamusal ihtiyaçların belirlenmesinde yerinden yönetim ilkesi daha etkindir. Bu durum, kamu hizmetlerinin daha verimli, hızlı ve etkin biçimde görülmesini sağlar. Merkezden yönetimin sakıncalarını gideren bir yönetim biçimidir. Örneğin, merkezden yönetimin en büyük sakıncası olan bürokrasiyi azaltır. Diğer taraftan yerinden yönetim ilkesine göre kurulan idarelerin büyük bir bölümü mali sıkıntı çekmektedirler. Yerinden yönetim ilkesine göre kurulan kamu tüzel kişilerine tanınan mâlî özerklik, zaman zaman o idâre içinde kötü idârî geleneklerin ortaya çıkmasına neden olmaktadır. En önemlisi ise yerinden yönetim ilkesinin aşırı uygulamaları, üniter devletlerde ülke birliği açısından tehdit oluşturmaktadır.

Kanun veya kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak bir idârî işlemle kurulan, üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmış, Devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişiliklerdir.

Kamu hukuku alanında tüzel kişilik Anayasanın 123. maddesine göre, “Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur”. Kamu tüzel kişiliklerinin kaldırılması için kanunda açık bir hüküm yoksa aksine işlem ya da yetki ve usulde paralellik ilkesi uyarınca ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak idârî bir işlemle olabilir.

Anayasanın 123. maddesine göre idâre kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. Fakat Anayasanın ilgili hükmünün kastettiği bütünlük, sistem bütünlüğüdür. Binlerce hukuki varlıktan oluşan idâreyi bütün hâle getiren idâre işlevidir. Yani idârî faaliyetlerdir. İdârî faaliyetlerin hepsi bir amaca yönelmiştir. Bu amaç da kamu yararıdır. İdâre düzeninde yer alan varlıkların bir bütün olarak Türk İdâre Sistemini oluşturabilmeleri, “hiyerarşi”, “idârî vesâyet” ve “özerklik” adını alan hukuki araçlarla sağlanır.

Aynı tüzel kişilik içerisindeki birimler ile merkezi idârenin başkent ve taşra örgütleri arasında kurulan sıralı hukuki bağdır.

Anayasamızın 137. maddesine göre Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak, üstü emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, emir yerine getirilir; bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz.

Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz. Askeri hizmetlerin görülmesi ve acele hallerde kamu düzeni ve kamu güvenliğinin korunması için kanunla gösterilen istisnalar saklıdır.

İdârî vesâyet, merkez konumundaki idârenin, yerinden yönetim idârelerinin yürütülebilir kararlarını ve işlemlerini denetlemek ve bu kararları bozabilmek yetkisidir. İdârî vesâyet, merkez konumundaki idâre ile yerinden yönetim idâreleri arasında bir bağ oluşturmak ve yerinden yönetim idârelerinin karar ve işlemleriyle devletin birliğini, kamu hizmetlerinin bütünlüğünü ihlal etmelerine engel olmak için kabul edilmiş bir araçtır.

1. Hiyerarşi ilişkisi, sadece merkezden yönetime özgü bir kavram olmayıp tüm kamu tüzel kişilerinin bünyelerinde bulunmaktadır. Buna karşılık idârî vesâyet merkez konumdaki idâre ile yerinden yönetim idâresi arasında var olan bir ilişkidir.

2. Hiyerarşik denetim, hiyerarşi ilişkisinden kaynaklandığı için, bazı istisnalar dışında ayrıca yasal düzenlemelerde gösterilmesine gerek yoktur. Hâlbuki idârî vesâyet denetimi, yasaların öngördüğü durumlarda ve öngörüldüğü biçimde var olan, “yasa ile düzenlenmesi gereken” istisnaî bir denetimdir.

 3. Hiyerarşik denetim yetkisi, hukuka uygunluğun yanında, yerindelik nedeniyle de kullanılabilir. Buna karşılık, vesâyet denetimi ancak ve ancak hukuksal açıdan yapılabilir. İdârî vesâyet denetiminin yerindelik açısından da yapılabilmesi için, ilgili yasanın bunu açıkça göstermesi gerekmektedir.

4. Hiyerarşi ile idârî vesâyet arasındaki önemli farklardan birisi de hiyerarşik âmirin astına emir ve direktifler vererek mevzuatın nasıl uygulanacağını gösterme imkânına sahip olmasına karşılık, vesâyet makamının böyle bir yetkisinin bulunmamasıdır.

5. İşlem yapıldıktan sonra, hiyerarşik üstün bunu değiştirmesi, kaldırması, uygulamasını durdurması, iptal etmesi, yerine yeni bir işlem yapması gibi geniş yetkileri bulunmaktadır. Fakat idârî vesâyet yetkisi, merkez konumundaki kuruluşlarının yerel yönetimler üzerinde kullanabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken sınırlı ve bağlı bir yetkidir.

6. Kural olarak, hiyerarşik üstler astlarının yerine geçerek işlem yapamayacakları gibi vesâyet makamları da yerinden yönetim idâresinin yerine geçerek işlem yapamazlar.

Kamu tüzel kişilerinin, üstlendikleri kamu hizmetlerini yürütürken, kendi organları aracılığıyla karar alıp uygulaması ve bu uygulama aşamasında kendi mâlî kaynaklarını kullanmasına özerklik denmektedir. İdâre hukuku alanında kullanılan özerklik terimiyle üç çeşit özerklik kastedilir. Bunlar, bilimsel özerklik, idârî özerklik ve mali özerkliktir. Ancak bu üç çeşit özerkliğin hepsinin tek bir kamu tüzel kişiliğinde toplanması şart değildir. İlgili kamu tüzel kişiliğinin üstlendiği görevlerin niteliğine göre bunlardan bir veya iki tanesi eksik olabilir.

Özerklik, merkezden yönetim uygulamasının ve bürokrasinin getirdiği hantallıktan kurtulmak için düşünülen bir yönetim biçimidir.

Kamu tüzel kişilerinin özerklikleriyle üzerlerinde uygulanan idârî vesâyet yetkisi ters orantılıdır. Bir başka deyişle, özerkliğin sınırı genişledikçe, idârî vesâyetin sınırları daralmakta, idârî vesâyetin sınırları genişledikçe de özerkliğin sınırları daralmaktadır.

Merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerinin bir arada kullanıldığı gerçeğinden hareketle Türk İdâresinin örgüt türlerini şu biçimde sayabiliriz: Devlet idâresi (genel idâre/merkezî idâre), Yerel yönetimler, Kamu kurumları, Kamu kurumu niteliğinde meslek teşekkülleri.

Başkent teşkilatı, devlet idaresinin (merkezî idârenin/genel idârenin)yürütülmesini üzerine aldığı kamu hizmetlerinin nasıl yürütüleceğinin planlanıp kararlaştırıldığı bölümüdür. Başkent teşkilatı da ikiye ayrılır: İcracı birimler ve yardımcı kuruluşlar. İcracı birimler, devlet idâresi adına yürütülebilir nitelikte kararlar alan idârî birimlerdir. Yardımcı kuruluşlar ise görüş ve düşünceleriyle, icracı birimler yürütülebilir kararlar alırken yardımcı olan kuruluşlardır. Başkentteki icracı birimler; Cumhurbaşkanlığı ve bakanlıklardır. Başkentteki yardımcı kurullar; Millî Güvenlik Kurulu, Danıştay, Sayıştay, Devlet Denetleme Kurulu, Ekonomik ve Sosyal konsey ile Kamu Denetçiliği Kurumudur.

Genel ya da merkezî idâre, sadece başkent teşkilatından ibaret değildir. Yurdun her köşesini kapsayacak biçimde ülkeye yayılmıştır. Genel idârenin başkent dışındaki tüm ülkeye yayılmış örgütüne, taşra teşkilatı denir. Bir başka deyişle, taşra örgütü genel idârenin ülke yüzeyindeki uzantısıdır. Merkezî idârenin taşra teşkilatının türleri şunlardır: İl (genel) idâresi, İlçe İdâresi, merkez ilçe idâresi ve merkezî idârenin bölge teşkilatları. Merkezî idârenin mülkî idâre temelinde taşrada örgütlenmesinin ilk basamağını il genel idâreleri oluşturur. İl genel idâresi, esas itibariyle üç bölümden oluşmaktadır: Vali, il idâre şube başkanları ve il idâre kurulu. Vali, il idâresinin başıdır. Mülkî idârenin taşra teşkilatının ikinci bölümü ilçe idâresidir. Mülkî idârenin taşra teşkilatının ikinci bölümü olan ilçelerdeki hiyerarşik sıralama; kaymakam, ilçe müdürlüğü, şayet ihtiyaç varsa şube müdürlüğü, şeflik ve memurluk biçimindedir. Büyükşehir Belediyesi kurulmayan il merkezi ile o il içerisinde hiçbir ilçeye bağlı olmayan köylerin ve belediyelerin oluşturduğu alana merkez ilçe denmektedir. İlin genel idâresinden sorumlu olan Vali, merkez ilçenin idâresinden de sorumludur. Bir başka deyişle, Valiler merkez ilçede kaymakamlık görevi de yapmaktadırlar. Uygulamada çeşitli nedenlerle merkezî idâre ile ilgili bazı kuruluşlar, taşra teşkilatlarını il sınırlarını aşacak bir biçimde kurmuşlardır. Bunlara merkezî idârenin bölge teşkilatları ya da bölge kuruluşları denmektedir. Merkezi idarenin taşradaki bölge teşkilatı iki biçimde ortaya çıkmaktadır. Bunlardan birincisi yetki genişliğine sahip olan olağanüstü hal bölge valiliği, diğeri de yetki genişliğine sahip olmayan bölge müdürlükleridir.

İller biçimsel yasalarla kurulurlar, kaldırılırlar ve adları biçimsel yasayla değiştirilir. İlçe idâresinin kurulması, kaldırılması, ad ve merkez sınırının değiştirilmesi ya da belirtilmesi biçimsel kanunla olur.

Anayasanın koymuş olduğu ilkeler ışığında mahallî idârelerin ortak özellikleri şunlardır: Tüzel kişilikleri vardır. Özerk kuruluşlardır. Karar organları seçimle iş başına gelir. Organlarının organlık sıfatını kazanmaları veya kaybetmelerine ilişkin denetim yargı yerlerince yapılır. Görevleri yasa ile belirtilir. Merkezî idârenin, yerel yönetimler üzerinde vesâyet yetkisi vardır. Görevleri ile orantılı gelir kaynakları vardır. Cumhurbaşkanının izni ile aralarında birlikler kurabilirler. Büyük yerleşim merkezleri için yasa ile özel yönetim biçimleri getirilebilir.

Türkiye’de yerel yönetim türleri şunlardır: İl özel idâreleri, belediyeler ve köyler.

Türkiye’de yerel yönetim türleri şunlardır: İl özel idâreleri, belediyeler ve köyler. Bu türlerin dışında yeni bir tür yerel yönetim türü oluşturabilmek için, Anayasa’nın 127. maddesinde değişiklik yapılması gerekir.

İl halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idârî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir.

İl özel idâresi, il genel idâresi ile birlikte, aynı gerekçelerle ve aynı yasa ile kurulur.

İl özel idâresinin üç organı vardır. Bunlar, il genel meclisi, il encümeni ve Validir.

Vali, il özel idâresinin başı, yürütme organı ve yasal temsilcisi olmasının yanı sıra, aynı zamanda da vesayet makamıdır.

Belediye, 5393 sayılı Belediye Kanununun 3. maddesine göre, belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idârî ve mâlî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir.

Geleneksel belediyelerin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanıdır. Büyükşehir belediyelerinin de tıpkı geleneksel belediyeler gibi üç organı bulunmaktadır. Bu organlar; büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve büyükşehir belediye başkanıdır.

İlçe belediyesi, teknik terim olarak bütün ilçelerde kurulan belediyeleri tanımlamaz. Sadece, büyükşehir belediyesi sınırları içinde yer alan ilçelerde kurulan ve üzerinde büyükşehir belediyesinin bir çeşit idârî vesâyet yetkisi bulunan belediyeleri tanımlar. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 3. maddesi ilçe belediyelerini; “Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyesi” olarak tanımlamıştır.

Nüfusu 150 ile 5000’in arasında olan, taşınır ve taşınmaz mallara sahip, kendisine verilen mahallî müşterek hizmetleri yapan kamu tüzel kişiliğidir. Kamu idârelerinin en küçüğü ve yerel yönetimlerin en eskisi köydür. Yeni bir köy, İçişleri Bakanlığının kararı ile kurulur. İçişleri Bakanlığı bir yerde köy kurmadan önce o yerdeki il idâre kurulu, il genel meclisi ile Bayındırlık Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığının görüşünü alır.

Kamu kurumu, belirli bir veya birkaç kamu hizmetini ya da faaliyetini yürütmekle görevli tüzel kişiliğe sahip idâre teşkilatıdır. Kamu kurumları oluşturulurken, hizmet yönünden yerinden yönetim (işlevsel yerinden yönetim) ilkesi uygulanır ve bir kamu hizmetinin kendisine tüzel kişilik verilir.

Kamu kurumları, faaliyet konularına göre, idârî kamu kurumları, iktisâdî kamu kurumları, sosyal kamu kurumları, bilimsel teknik ve kültürel kamu kurumları ile düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları olmak üzere beş gruba ayrılılar. İdârî Kamu Kurumları; Kamu idârelerinin yerine getirmekle yükümlü olduğu görevleri, yani klasik kamu hizmet ve faaliyetlerini kendi bünyelerinden ayırıp tüzel kişiliğe kavuşturduğu teşkilat birimleridir. Genel idâre (merkezî idâre/devlet idâresinin) tarafından, kendi bütçesi ve personeliyle yürütülmesinde sakınca ve güçlükler görülen klasik kamu hizmetleri veya faaliyetleri, devlet idâresinin bünyesinden ayrılmıştır. Bundan dolayı da bu tür hizmet ve faaliyetler, ayrı kamu tüzel kişiliklerinin bünyesinde toplanmıştır. İdârî kamu kurumlarına örnek olarak; Spor Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ve Orman Genel Müdürlüğü’nü gösterebiliriz. İktisâdî kamu kurumları; ticâret, sanâyi, mâliye, bankacılık, tarım ve madencilik gibi ekonomik faaliyetlerde bulunmak üzere kamu sermayesi veya katkısıyla kanun ya da kanunun verdiği açık yetkiye dayanılarak idârî işlemler uyarınca kurulup işletilen kamu kurumlarıdır. Anayasamız, iktisâdî kamu kurumlarına “kamu iktisâdî teşebbüsleri” demektedir. Sosyal Kamu Kurumları; çeşitli insan topluluklarının çalışma, sağlık, konut, dinlenme, eğlenme, işsizlik emeklilik vs. sosyal ihtiyaçlarını karşılamakla, kısaca sosyal haklarını ve güvenliğini sağlamakla görevli özerk kamu kurumlarıdır. Sosyal kamu kurumlarına örnek olarak; Sosyal Güvenlik Kurumu’nu, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğünü, Ereğli Kömür Havzası Amele Birliği Biriktirme ve Yardım Sandığı Başkanlığını ve Yüksek Öğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu’nu sayabiliriz. Bilimsel, teknik ve kültürel kamu kurumlarının tipik örnekleri ise üniversiteler, TÜBİTAK, MTA, TRT ve Elektrik İşleri Etüt İdâresi’dir. Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarına, Sermaye Piyasası Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Rekabet Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Şeker Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ve Kamu İhâle Kurumu örnek olarak gösterilebilir.

Anayasanın 135. maddesinin kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olarak öngördüğü teşkilat birimleri, meslek, sanat, zanaat erbabının ve esnafın zorunlu olarak katıldıkları ve bağlı oldukları kamusal örgütlerdir. Örneğin; avukatların mesleklerini icra etmesi için üye olmak zorunda oldukları Barolar.