Kolluk

Kolluk: Kamu gücünü haiz kamu otoritelerinin, kamu düzeninin sağlanması ve bu düzenin devamı maksadıyla gerçekleştirdikleri Anayasal ve kanuni sınırlar ve yetkiler kapsamında kamu özgürlüklerini sınırlayıcı tüm iş, işlem, düzenleme, eylem, faaliyet, etkinlik, örgüt ve personelidir.

İdare hukukunda “kolluk” kavramı maddi anlamda kamu düzeninin sağlanması, korunması ve sürdürülmesini amaçlayan “idari etkinlikleri” ifade ederken organik anlamda da bu faaliyetleri yürüten görevleri içermektedir.

Kolluk faaliyetlerinin amacı olan kamu düzeninin geleneksel anlamda dört unsurunun olduğunu söylemek mümkündür:
1. Kamu güvenliği (emniyeti, asayişi)
2. Dirlik ve esenlik
3. Genel sağlık
4. Genel ahlak

Kamu güvenliği kavramı ile “milli güvenlik” kavramlarının birbirleriyle karıştırılmaması gerekmektedir. Milli güvenlik kavramı, kamu güvenliği kavramından daha geniş bir olguyu ifade etmektedir. Milli güvenlik kavramında toplumun ayrıca devletin yerleşik düzeninin devamının sağlaması amaçlanır. Milli güvenliği tehlikeye düşürecek her şeyin kamu düzenini bozduğu söylenebilirse de kamu düzenini bozan her şeyin milli güvenliği tehdit ettiği söylenemez. Kamu düzeni ise, ülkenin kendi içinde normal hukuk düzeni çerçevesindeki faaliyetlerle sağlanabilirken, milli güvenliği tehdit eden unsurlar olağanüstü hukuk rejimini gerekli kılabilir.

Toplumsal güvenlik, asayiş ve emniyetin sağlanması, devamı ve korunmasından kolluk teşkilat, personel ve makamlarının yer aldığı İçişleri Bakanlığı sorumluyken; 1982 Anayasası’nın 117. maddesi uyarınca millî güvenliğin sağlanmasından ve Silahlı Kuvvetlerin yurt savunmasına hazırlanmasından, Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı, Cumhurbaşkanı sorumludur.

Kamu düzeninin yeni unsurları olarak literatüre giren kavramlar insan onuru, estetik, ekonomik kamu düzeni ve ekolojik kamu düzendir.

Adli kolluk: Suç işlenip kamu düzeni bozulduktan sonra işlenen suçu ve suç delillerini ortaya çıkarma, suçu işleyenleri yakalayıp adli makamlara teslim etmeye yönelik faaliyetlerdir. Yani adli kolluk suç işlendiğinde ortaya çıkmaktadır. Adli kolluk, kamu düzenini bozan eylemleri bastırmaya, cezalandırmaya yönelik (reaktif) bir faaliyettir.

İdari kolluk: Kamu düzenini korumak amacıyla, kamu düzeni bozulmadan önce gerekli tedbiri alma, önleme, denetleme faaliyetleridir. Suç işlenmesinden önce olduğundan, idari kolluğa “önleyici (proaktif) kolluk” da denilmektedir.

1. İdari kolluk idarî makamların emrinde faaliyet gösterir. Adli kolluk adlî makamların emrinde faaliyet gösterir.
2. İdarî kolluk faaliyetleri, idare hukukuna tabidir. Adlî kolluk faaliyetleri ceza hukukuna tabidir.
3. İdarî kolluk faaliyetlerinden doğan uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenir. Adlî kolluk faaliyetlerinden doğan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir.
4. İdarî kolluk faaliyetlerini gerçekleştiren görevliler, görevlerinden dolayı işledikleri suçlarda 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine göre kovuşturulurlar. Adlî kolluk faaliyetleri gerçekleştiren görevliler, görevlerinden dolayı işledikleri suçlarda doğrudan Cumhuriyet Savcısı tarafından soruşturulur. Ceza Muhakemesi Kanunu’na göre takibat yapılır.
5. İdarî kolluk her yerde bulunur. Adlî kolluk tam teşekküllü karakolların bulunduğu yerlerde oluşturulur. Karakol istenilen düzeyde teşkilatlanmaya sahip değilse, personelin bir kısmı veya hepsi bu görevde çalışır.

Ülkemizde siyasi kolluk görevi ve faaliyetleri daha önce Başbakana bağlı olan, önce 2017 yılında 694 sayılı OHAL KHK’sı ile, sonra da 10.07.2018 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan 1 saylı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle Cumhurbaşkanlığına bağlanan Milli İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı tarafından yürütülmektedir.

Genel idari kolluk, tüm ülke çapında kamu düzenini ve güvenliğini sağlamak amacıyla ve korumak amacıyla bireylerin her türlü faaliyetleri üzerinde yürütülen yaygın ve kapsamlı kolluk faaliyetleridir.
Genel idari kolluk, İçişleri Bakanlığı bünyesinde görev yapan dört personelden oluşur: Polis, jandarma, sahil güvenlik ve bekçi.

Jandarmanın genel olarak görev ve sorumluluk alanı;Polis görev sahası dışı olup, bu alanlar il ve ilçe belediye hudutları haricinde kalan veya polis teşkilatı bulunmayan yerlerdir. Ancak, belediye sınırları içinde olmakla birlikte hizmet gerekleri bakımından uygun görülen yerler, jandarmanın görev ve sorumluluk alanı olarak tespit edilebilir. İçişleri Bakanının kararıyla bir il veya ilçenin tamamı polis ya da jandarma görev ve sorumluluk alanı olarak belirlenebilir.

Kanunda belirtilen görev ve hizmetleri yapmak üzere silahlı bir genel kolluk kuvveti olan İçişleri Bakanlığı’na bağlı Sahil Güvenlik Komutanlığı kurulmuştur.Seferberlik ve savaş hallerinde, Sahil Güvenlik Komutanlığının Cumhurbaşkanı kararıyla belirlenecek bölümleri Deniz Kuvvetleri Komutanlığı emrine girer, kalan bölümü normal görevlerine devam eder. 

Bekçilerin genel kolluk kuvvetlerinin derhal müdahalesine imkân bulunmayan acele ve zaruri hallerde kolluk personelinin görevlerini yerine getirmek, gereklilik halinde genel kolluk kuvvetlerine yardım etmek, mahalle sakinlerinin istirahat, sağlık, dirlik ve esenliğini sağlamak gibi görevleri vardır. Çarşı ve mahalle bekçileri, görevlerini yerine getirirken 2559 sayılı PVSK’da polise silah kullanabilme yetkisinin verildiği hallerde silah kullanabilirler.

Mahalli idare kolluğu ise; İl özel idaresi, belediye ve köy olmak üzere anayasal mahalli idare birimleri bünyesinde, bu birimlerin görev, yetki ve sorumlulukları kapsamında teşkilatlanıp denetim yapan, önlem alan, müeyyideler uygulayan ve diğer hizmet alanının gerektirdiği iş, işlem ve etkinlikleri yürüten kolluktur.

Zabıta, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 51. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, Belediye zabıtası; beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevli olup bu amaçla, belediye meclisi tarafından alınan ve belediye zabıtası tarafından yerine getirilmesi gereken emir ve yasaklarla bunlara uymayanlar hakkında mevzuatta öngörülen ceza ve diğer yaptırımları uygular.” Ayrıca bu kanuna göre, görevlerini yaparken zabıtaya karşı gelenler, kolluk kuvvetlerine karşı gelenler gibi cezalandırılır. Zabıtanın, polis ve jandarma gibi silah taşıma yetkisi yoktur

Hangi koruma ve güvenlik hizmeti için ne miktar ve özellikte ateşli silah  bulundurulabileceği Özel Güvenlik Komisyonu tarafından belirlenir. Ancak eğitim ve  öğretim kurumlarında, sağlık tesislerinde, talih oyunları işletmelerinde ve içkili mekânlarda silahlı özel güvenlik görevlisi çalıştırılmasına izin verilmez. Özel güvenlik görevlileri, özel toplantılarda, spor müsabakalarında, sahne gösterileri ve benzeri etkinliklerde silahlı olarak görev yapamazlar.

Merkezi idari kolluk makamları ve kolluk alanında kabul edebilecekleri düzenleyici işlemler şunlardır:
1. Cumhurbaşkanı → Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yönetmelik ve genelgeler çıkarır.
2. İçişleri Bakanı → yönetmelik çıkarır.
3. Valiler → genel emir çıkarır.
4. Kaymakamlar → zabıta alanında genelgeler çıkarabilirler.

İl özel idaresinin uygulamada kendine özgü bir kolluk teşkilat ve personelinin olmamakla birlikte, hukuken (de jure) idari kolluk makamları ve kolluk alanında tesis edebilecekleri bireysel ve düzenleyici işlemler şunlardır:
1. İl Genel Meclisi → yönetmelikleri kabul eder.
2. İl Encümeni → belediye sınırları dışında açılış kapanış saatlerini belirler, kanunda öngörülen idari yaptırım ve para cezalarını verir.
3. Vali → il halkının sağlık, esenlik, huzur ve mutluluğu için gerekli önlemleri alır, idari yaptırım kararları alır.

İl özel idaresinin kolluk amiri validir.

Bireysel kolluk işlemi de kamu düzeninin sağlanması veya düzenin sürdürülmesini sağlamak amacıyla yasayla açıkça belirlenmiş esas, usuller çerçevesinde ve yine yasayla tanımlanan kişi, durum ya da olaylara ilişkin olarak yapılmış idari işlemdir. Bireysel kolluk işlemleri, hem kolluk makamları hem de kolluk amirleri tarafından yapılabilmektedir.

Kamu düzeninin korunması için kolluk makamları bazı faaliyetlerin yapılabilmesi için çeşitli usuller öngörmüştür. Bu usullere “kolluk usulleri” adı verilmektedir. Bunlar serbestlik usulü, bildirim usulü ve izin usulüdür.

İzin usulünde kamu düzeni bozulabilecek tehlikeli ve risk içeren bazı faaliyetlerin yapılabilmesi için kolluk makamlarının izninin alınması gereklidir. Önleyici sistem de denen bu usulde, kolluk makamları ön denetim yapmakta, kamu düzenine aykırılık durumunda faaliyeti engelleyebilmektedirler (Gözübüyük-Tan, 2013:665).Yasak olmamakla birlikte mevzuatta izin sistemine tâbi faaliyetler, önceden izin alınmadan yapılmaya kalkışılırsa hukuka aykırılık teşkil edeceğinden idarenin yaptırımıyla karşılaşır. 

Genel kolluk makamlarının yetkileri ile özel kolluk makamlarının yetkileri aynı faaliyet konusunda iç içe geçtiği durumlarda kural şudur: Özel kolluk yetkisi, genel kolluk yetkisinden önce gelir. Yani bir alanda özel kolluk ihdas edilmişse söz konusu faaliyet alanında genel idari kolluk yetkisiz duruma düşer (Duran, 1982:295-296). Örneğin, Orman Genel Müdürlüğü’nün görev ve yetki alanındaki bir ormanlık bölge ya da araziyle ilgili Orman Genel Müdürlüğü ile valiliğin ya da belediyenin düzenleyici ya da bireysel işlemleri arasında bir çatışma olması durumunda, o alanda özel ve ihtisaslaşmış kurum olan Orman Genel Müdürlüğü’nün düzenlemesi ve yetkisi önceliğe sahip olacaktır.

Sınırlamanın Sınırı: Temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılırken hangi işleme ve nasıl sınırlandırılabileceğinin, sınırlandırmada uyulacak kuralların neler olduğunu ifade eder. Sınırlandırma kanunla yapılabileceğine göre, aslında bu sınırlamalar yasama organı için getirilmiştir.

Kolluk işlem ve eylemlerinin Anayasaya uygun olması için şu asgari şartların gerçekleşmesi gerekmektedir:
1. Kolluk işlem ve eylemi Anayasanın ilgili maddesinde belirtilen sebeplere (özel sınırlama sebeplerine) dayanmalıdır.
2. Kolluk işlem ve eylemi kanuna dayanmalıdır.
3. Kolluk işlem ve eylemi Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olmalıdır.
4. Kolluk işlem ve eylemi temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunmamalıdır.
5. Kolluk işlem ve eylemleri demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine aykırı olmamalıdır.

Anayasal sınırlar, amaç bakımından, sebep ve konu bakımından, yer ve zaman bakımından sınırlamalar da sözkonusudur.

İdari denetimde kolluk işlemini yapan kolluk makamının hiyerarşik üstüne başvuru yapılarak yerinde olmayan ya da hukuka aykırı kolluk işleminin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi ya da yeni bir işlem yapılması istenebilir. Bu başvuru hiyerarşik üst yoksa işlemi tesis eden makama yapılır. İdari başvuru dava süresi olan altmış gün içerisinde
yapılmalıdır. Üst kolluk makamları bu başvuruya altmış gün içerisinde cevap vermezse başvuru reddedilmiş sayılır. Buna “zımni red” denilmektedir. Bundan sonra yargısal denetim yollarına başvurma imkânı bulunmaktadır

Kolluk Gözetim Komisyonu, kolluk şikâyet sisteminin daha etkili ve hızlı işlemesini sağlamak, saydamlığını ve güvenilirliğini geliştirmek üzere, kolluk görevlilerinin işledikleri iddia edilen suçlardan veya disiplin cezasını gerektiren eylem, tutum veya davranışlarından dolayı idarî merciler tarafından yapılan ya da yapılması gereken iş ve işlemlerin merkezî bir sistemde kayıt altına alınması ve izlenmesi amacıyla kurulmuştur.