DEVLET BÜTÇESİ

Klasik bütçeleme, kaynak kullanım sürecinin ilk aşaması ile ilgilidir. Bir başka deyişle
girdilerin satın alınması klasik bütçenin odaklaştığı ilk aşamadır.

Performans bütçeleme tekniği üç aşama kullanmaktadır. Birinci aşamada bütçeler faaliyetlere veya iş yüklerine göre sınıflanır. Dolayısıyla bunlara göre tercih yapmak gerekmektedir. Örneğin yolların asfaltlanması, poliklinik hizmetleri, ameliyat yapma gibi faaliyetler belirlemek ve bunlar arasında tercihler yapmak performans bütçenin temelini oluşturur. İkinci aşamada, bütçeler bu biçimde yapılandırıldıktan sonra performans ölçümlemeleri yapılır. Her bir faaliyetin maliyetleri toplanır. Üçüncü aşmada gerçekleşen maliyetlerle hedeflenen arasındaki farklılıklar ve nedenleri raporlanır.

PPBS’nin temel özelliklerinin ilki planlamaya dayalı olmasıdır. Devletin fonksiyonlarının uzun vadeli belirlenmesi ve bunların ışığı altında programların, bütçelerin şekillenmesi temel amaçtır. PPBS’nin ikinci özelliği, planlanan amaçlara ulaşmak için kamu hizmetlerinin programlar şeklinde düzenlenmesidir. Böylece program hedefleri başarıldığında, o programların ilgili olduğu fonksiyon amacına da ulaşılacaktır. PPBS’nin üçüncü özelliği kamu hizmetlerinin fonksiyonel sınıflandırılmasını gerektirmesidir. Dördüncü özellik kamu yönetiminde verimliliğin arttırılmasına yardımcı olmasıdır. Belirli hizmetlerin sonuçlarına göre ödenek ayırması kaynakların daha verimli kullanılmasına olanak sağlar. PPBS’nin bir diğer özelliği, bilinen tüm analiz sistemlerinden yararlanarak bütçe kararlarında rasyonelliği sağlamaya çalışması olarak söylenebilir. PPBS’nin altıncı özelliği, sistemin program çıktılarının girdilerle ve amaçlarla ilişkisini kurmaya çalışmasıdır. PPBS’nin söylenebilecek son özelliği, iyi bir muhasebe ve raporlama sistemi ile bilgi üretimini gerektirmesidir.

Birçok bütçe kitabı yazarı program bütçe ile PPBS’yi (planlama programlama ve bütçeleme sistemini) aynı kavram olarak belirtmektedir. Ancak PPBS, program bütçeden bazı farklılıklar göstermektedir. Öncelikle PPBS program bütçeden daha
sonra gelişmiştir. PPBS program bütçeden daha kapsamlıdır ve program bütçeyi daha sistematik hale getirmiş bir sistemdir.

Klasik bütçelemede, harcamaların sınıflaması tamamen satın alınan kaynakların türlerine dayalıdır.
Klasik bütçeleme sisteminin ana amacı, harcamaların kontrolü ve buna dayalı olarak israf ve suistimalleri azaltarak kaynak tasarrufu sağlamaktır. Performans bütçe ise kamu kurumlarının yaptıkları faaliyetlere odaklanmaktadır. Klasik bütçelemede olduğu gibi girdilere, satın alınan kaynaklara odaklanmaz. Bu bütçeleme sisteminde bütçeler faaliyet çıktılarına göre sınıflanmaktadır. Performans bütçeleme sistemi kamu hizmetlerinin daha etkin bir biçimde yönetilmesini sağlamaya çalışmaktadır. Program bütçe sistemi ise genel olarak toplumsal ihtiyaçlardan yola çıkarak kamusal hedeflere göre sınıflama yapmaktadır.

Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, kamu kurumlarının her yıl en azından bir önceki yılın ödeneği kadar ödeneği hak kazandığı varsayımını ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır.

Sıfır esaslı bütçelemenin üstün yanları olarak şunlar söylenebilir: Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, klasik bütçelemede olmayan, iş yükü, performans ölçüleri gibi yöneticilerin kullandığı verileri üretmesi açısından bir avantaja sahiptir. İkinci olarak kamu kurumunun içindeki önceliklerin gözden geçirilmesine yardımcı olmaktadır. Üçüncü üstünlük olarak bütçe hazırlıklarının, aşağıdan yukarıya doğru olması, bütçe kararlarının daha iyi alınmasına yardımcı olabilmesi söylenebilir. Son olarak alternatif kaynaklarla yapılabilecek işleri ortaya koyması nedeniyle kaynak tasarrufu sağlayabilmektedir.

Torba bütçeleme tekniğine bazı eleştiriler bulunmaktadır. İlk olarak harcamanın nereye yapıldığı bilinmek isteniyorsa bu tür bilgiye torba bütçede ulaşmak zordur. Harcamanın nereye yapıldığının bilinmemesi halinde, kötüye kullanım ya da yolsuzlukların ortaya çıkması kolaylaşmaktadır. İkinci ve belki de daha önemli eleştiri, yapılan harcamaların etkilerinin neler olduğu konusunda da bilgi edinilmesinin zor olmasıdır. Kullanılan ödenekler nedeniyle katlanılan maliyetlerin, sonuçta ne tür faydalar ortaya çıkardığı anlaşılamamaktadır. Bu nedenle katlanılan maliyetlere değip değmediği soru işareti olarak kalmaktadır. Üçüncü eleştiri bütçelerin ayrıntılarının bu bütçeleme tekniğinde görülmemesi, bürokrasiye çok geniş takdir yetkisi vermektedir. Ancak bu takdir yetkisinin iyi veya kötü kullanımı söz konusu olabilir. Son eleştiri ise hizmet veya bakanlık önceliklerinin belirlenerek farklı programların bu önceliğe göre sıralama torba bütçe sisteminde imkansız olmasıdır. Bu sorun da hükümetlerin öncelik sıralamalarının bilinmesini engellemektedir. Dolayısıyla halkın, hükümetlerin icraatları hakkında yorum yapması da engellenmektedir. Ayrıca kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığının bilinmesi imkansızdır.

Klasik bütçeleme tekniği; harcama kalemi bütçesi ve örgüt bütçesi isimlerini de almaktadır.

Klasik bütçeleme uzun zaman dilimi içinde maliyet değişimlerini dikkate alma dan on iki aylık girdiler için ödemeleri tahmin etmeye çalışır. Ödenekler, harcamaların kontrolü için en uygun süre kabul edilen on iki ay için verilir.

Performans bütçe sistemine çeşitli eleştiriler yapılmaktadır. Birinci olarak birçok kamu yöneticisinin performans bütçe kavramından hoşlanmaması ve bu nedenle tekniğin çalışmasının zor olduğu iddia edilmektedir. Çünkü performans bütçe, kamu kurumlarının işletme ayrıntıları, iş yükleri, amaçlara ulaşma dereceleri gibi konuların vergi mükellefleri, yasama organı gibi gözlemcilerin incelemesine olanak sağlamaktadır. İkinci olarak bütçe ödeneklerini onaylayan yasama organı, ilgi alanının harcama kalemlerinden kurum faaliyetlerine kaydırılmasından memnun olmayabilir. Özellikle bütçe gelirleri ve bütçe dengesi gibi faktörlerin dikkate alınmaması yasama organını rahatsız edebilir. Performans bütçe, faaliyetlerin başarılıp başarılmadığına göre kamu yöneticilerinin değerlendirilmesine olanak sağladığı için, bürokratlar tarafından sevilen bir sistem olmaması da üçüncü eleştiri konusu olmaktadır. Dördüncü eleştiri konusu performans bütçe hazırlanmasının, kolayca tahmin edilebileceği gibi, klasik bütçeye göre daha pahalı bir sistem olmasıdır. Yasama ve yürütme organı arasında, her bir kamu kurumunun faaliyetlerinin ne olması gerektiği konusunda düşünce birliği olması gerekir. Eğer böyle bir düşünce birliği yoksa bütçeler üzerinde uzlaşma da zaman alacak ve maliyetli olacaktır. Beşinci eleştiri ise bazı performans ölçülerinin uygun olmaması veya yanıltıcı olması olarak gösterilmektedir. Örneğin yapılan vergi denetimlerinin sayısı bir performans ölçüsü olabilir çünkü kolaylıkla ölçülebilir. Ancak denetim sayısının artması, denetimin niteliğinin arttığı anlamına gelmeyebilir. Ayrıca denetim sayısının artması, toplumsal gereklere yani vergi denetimi örneğinde, vergi kayıp ve kaçaklarını azaltıp azaltmadığı (hatta arttırdığı) da sorun olabilir. Altıncı eleştiri performans ölçüleri kamu yöneticileri tarafından etkilenebilir olmasından kaynaklanmaktadır. Örneğin polis güvenlik hizmetinde yapılan tutuklama sayısı performans ölçüsü ise güvenlik güçleri nispeten daha kolay olaylarla ilgilenerek
tutuklama sayısını arttırabilirler. Son eleştiri ise bazı kamu hizmetlerinden performans bütçeyi tam anlamıyla uygulayabilmek çok zor hatta olanaksızdır. Örneğin savunma hizmeti için ayrılacak bütçe büyüklüğü sorunu, performansa dayalı alınamaz. Savunma hizmeti “hazır bulunma” ve “caydırıcılıkla” ilişkili bir hizmettir. Caydırıcılık stratejisi bir saldırı yokken işler. Ancak hazır bulunmada ise gerçek bir savaş ortamı olmadan performansın ölçülmesi mümkün değildir.

Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, kamu kurumlarının her yıl en azından bir önceki yılın ödeneği kadar ödeneği hak kazandığı varsayımını ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Bunun yerine kamu kurumlarının hiçbir ödeneğe sahip olmadığı ve gerekli olan ödeneğin hepsinin gerekçesinin her yıl açıklanmasını zorunlu kılar. Bu nedenle bütçe ödenekleri üzerindeki tartışmalar, ödenek artışları/azalışları hakkında değil, bütçenin tümü üzerinde yapılmaktadır. Genellikle diğer bütçeleme sistemlerinde görülen “artırımcılık” özelliğini ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır.

Sıfır esaslı bütçelemenin üstün yanları olarak şunlar söylenebilir: Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, klasik bütçelemede olmayan, iş yükü, performans ölçüleri gibi yöneticilerin kullandığı verileri üretmesi açısından bir avantaja sahiptir. İkinci olarak kamu kurumunun içindeki önceliklerin gözden geçirilmesine yardımcı olmaktadır. Üçüncü üstünlük olarak bütçe hazırlıklarının, aşağıdan yukarıya doğru olması, bütçe kararlarının daha iyi alınmasına yardımcı olabilmesi söylenebilir. Son olarak alternatif kaynaklarla yapılabilecek işleri ortaya koyması nedeniyle kaynak tasarrufu sağlayabilmektedir.

Bütçeleme sistemleri içerisinde en basit olanı “lump-sum” veya “torba bütçe” olarak bilinen sistemdir. Bu bütçe sisteminde kamu kesimi çeşitli açılardan geniş kategorilere ayrılır. Torba bütçeleme tekniğinin belirli üstünlükleri vardır. Birinci olarak torba bütçelerin hazırlaması kolaydır ve hazırlıklar için geçecek zaman ve katlanılacak maliyetler çok düşüktür. İkinci olarak ödeneklerin büyüklükleri konusunda karar vericilerin uzlaşması oldukça kolaydır. Bütçeler geniş kategoriler bazında yapıldığı için yasama ve yürütme organı arasındaki fikir ayrılıklarını çözmek kolaydır. Bir kurum bütçesinin ayrıntılarına girildikçe her bir ayrıntı tek tek tartışma konusu olacağı için anlaşmak zaman alabilecek ve belirli maliyetler ortaya çıkaracaktır. Torba bütçeleme tekniğine yönelik eleştiriler, üstün yanlarından oldukça fazladır. İlk olarak harcamanın nereye yapıldığı bilinmek isteniyorsa bu tür bilgiye torba bütçede ulaşmak zordur. Harcamanın nereye yapıldığının bilinmemesi halinde, kötüye kullanım ya da yolsuzlukların ortaya çıkması kolaylaşmaktadır. İkinci ve belki de daha önemli eleştiri, yapılan harcamaların etkilerinin neler olduğu konusunda da bilgi edinilmesinin zor olmasıdır. Kullanılan ödenekler nedeniyle katlanılan maliyetlerin, sonuçta ne tür faydalar ortaya çıkardığı anlaşılamamaktadır. Bu nedenle katlanılan maliyetlere değip değmediği soru işareti olarak kalmaktadır. Üçüncü eleştiri bütçelerin ayrıntılarının bu bütçeleme tekniğinde görülmemesi, bürokrasiye çok geniş takdir yetkisi vermektedir. Ancak bu takdir yetkisinin iyi veya kötü kullanımı söz konusu olabilir. Son eleştiri ise hizmet veya bakanlık önceliklerinin belirlenerek farklı programların bu önceliğe göre sıralama torba bütçe sisteminde imkansız olmasıdır. Bu sorun da hükümetlerin öncelik sıralamalarının bilinmesini engellemektedir. Dolayısıyla halkın, hükümetlerin icraatları hakkında yorum yapması da engellenmektedir. Ayrıca kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığının bilinmesi imkansızdır.

Klasik bütçeleme tekniğinin temel çıkış noktasında, israf ve suistimallerin önlenmesi için kamu harcamalarının denetlemesi vardır.

Performans bütçeleme sistemi kamu kurumlarının faaliyet performansları ile bunları başarma dereceleri üzerine yoğunlaşmaktadır. Fakat bu uygulama, klasik bütçede olduğu gibi kullanılan kaynaklar üzerinde yoğunlaşmaz. Performans bütçeleme, mali yıl içinde ölçülebilir faaliyetlerin maliyetlerini tahmin etmeye çalışır. Kaynak kullanma sürecinin ikinci aşaması olan satın alınan girdilerle belirli faaliyet ve işleri yapma üzerinde yoğunlaşır.

Program bütçeleme sistemi aynı kamusal amaca yönelik çalışan tüm faaliyetleri ve programları düzenlemeye çalışır. Bu faaliyet veya programların hangi kamu kurumunun sorumluluğu olduğuna bakılmaz.