Türkiye’de Borç Yönetimi

Türkiye’de borçlanmayı artıran başlıca nedenler bütçe açıkları, borç geri ödemeleri, hazine garantili borçlar, görev zararları, yüksek faiz oranları ve borçların tahkimidir

Borç yönetiminden sorumlu birden fazla otoritenin bulunması, borç yönetiminin denetimden ve şeffaflıktan yoksun olması, hızla artan borç stoku, yüksek döviz kuru riski ve enflasyon ve borç finansmanında yaşanan ekonomik sorunlar ülkemizde kamu borç seviyesini sürdürülemez hâle getirmiştir.

Ülkemizde Borç yönetimi ve borçlanma işlemlerinden "Hazine Müsteşarlığı" sorumludur. 

Ülkemizde borç yönetimi ve borçlanma işlemlerine ilişkin temel bir mevzuatın oluşturulması amacıyla atılan en önemli adım 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 2002 yılında yürürlüğe konulması olmuştur.

Kamu borç yönetiminin etkinliğini ve başarısını ölçen başlıca iki temel unsur söz konusudur. Bunlar reel faiz oranları ve borçların vade yapısıdır. Başarılı borç yönetimi için reel faiz oranlarının düşürülmesi ve borçların uzun vadeli bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir.

Kamu borç yönetimi, temel olarak devletin gerek duyduğu finansmanın sağlanması amacıyla borç yönetim stratejilerinin oluşturulması ve uygulanması, maliyet ve risk hedeflerinin yerine getirilmesinin yanı sıra, etkin ve likit tahvil piyasaların oluşturulması ve geliştirilmesi gibi diğer borç yönetim hedeflerinin de karşılanması olarak tanımlanmaktadır. Borç yönetimi, devlet borçlarının en etkin şekilde yönetilmesi için uygun bir strateji geliştirilmesi ve bu stratejinin uygulanması sürecidir.

Haziran 2019 tarihinde yayınlanan Kamu Borç Yönetimi Raporu’nda borç yönetimiyle ilgili benimsenen temel stratejik ölçüt ve göstergeler şu şekilde sıralanmıştır:

• Borçlanmanın ağırlıklı olarak TL cinsinden yapılması,
• Piyasa çeşitliliğinin sağlanması amacıyla uluslararası piyasalarda ABD dolarının yanında diğer döviz cinslerinden de ihraç yapılması,
• Faiz giderlerinin en uygun şekilde yönetilmesi amacıyla uygun borçlanma araçları ve vade bileşimi dikkate alınarak gelecek 12 ayda faizi yenilenecek senetler ile vadesine 12 aydan az kalmış senetlerin payının belirli bir seviyede tutulması,
• Nakit ve borç yönetiminde oluşabilecek likidite riskinin azaltılması amacıyla güçlü nakit rezervi tutulması

Türkiye’de son yıllarda sürdürülen mali disiplin ve etkin kamu borç yönetimi etkileri;

• AB tanımlı brüt kamu borç yükü, AB-28 ortalamalarının çok altına çekilmiş
• Net kamu borç stokunun milli gelire oranı önemli ölçüde azaltılmış
• Faiz harcamalarının, vergi gelirlerine oranı keskin şekilde düşürülmüş
• Borcun vade ve döviz kompozisyonunda önemli iyileştirmeler sağlanmıştır.

Maastricht Kriterleri: Toplulukta en düşük enflasyona sahip (en iyi performans gösteren) üç ülkenin yıllık enflasyon oranları ortalaması ile ilgili üye ülke enflasyon oranı arasındaki fark 1,5 puanı geçmemelidir.

• Üye ülke devlet borçlarının GSYH’ye oranı %60’ı geçmemelidir.
• Üye ülke bütçe açığının GSYH’ye oranı %3’ü geçmemelidir.

• Risk hesabının oluşturulması,
• Borç yönetimi raporunun yayınlanması,
• Raporun gerekli yerlere iletilmesi

Dış borcun ikrazı; Müsteşarlık tarafından herhangi bir dış finansman kaynağından sağlanan dış finansman imkânlarının ekonominin çeşitli sektörlerinde gelişmeyi sağlamak ve/veya finansman ihtiyacını karşılamak üzere genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri dışındaki kamu kurum ve kuruluşları ile yatırım ve kalkınma bankalarına gerektiğinde anlaşmanın malî şartlarına bağlı kalmaksızın aktarılmasını ifade etmektedir.

İlgili yıl bütçe kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde ihraç edilmiş olan ve karşılığında herhangi bir nakit girişi sağlanmayan devlet iç borçlanma senetleridir.

Risk hesabının gelir kaynakları; ikraz ücretleri, garanti ücretleri, hesaptan yapılan ödemeler karşılığında ilgili kuruluşlardan yapılan geri ödemeler ve gecikme zammı dâhil tahsil edilen her türlü ödemeler, hesaptaki tutarların nemalandırılmasından sağlanan gelirler, bütçe kanunlarında risk hesabına aktarılması öngörülen ödeneklerdir

Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:

• Hazine işlemlerini yürütmek,
• Devlet giderlerinin gerektirdiği nakdi sağlamak,
• Merkezi yönetim bütçesi ile ilgili yurtdışı ödemelerini yapmak, iç ödemeler ve dış ödemeler saymanlıkları kurmak ve yönetmek,
• Devlete ait para, kıymetli maden ve değerleri muhafaza etmek, yönetmek ve nemalandırmak,
• Kamu borç portföyü, Hazine garantileri ve Hazine alacakları ile ilgili her türlü analiz ve risk değerlendirmesini yapmak,
• İlgili diğer Bakanlık birimleriyle işbirliği içinde borçlanma politika, ilke ve stratejilerinin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak, uzun vadeli ve yıllık borçlanma programlarını hazırlamak, risk yönetimi kapsamında alınacak tedbirleri tespit etmek, uygulamayı değerlendirmek ve raporlamak,
• Devlet borçlarının yönetimine ilişkin olarak her türlü iç borçlanma ve dış borçlanma da dâhil olmak üzere ödeme, erken ödeme, kayıt işlemlerini yürütmek ve Devletçe verilen faiz ve ikrazata ilişkin işlemleri yapmak,
• Hazinenin iç ve dış borç garantisi verdiği konulara ilişkin olarak garantinin yerine getirilmesine yönelik ödemeleri borç idaresi altında yapmak ve bu amaçla Devlet Borçları Saymanlığı kurmak ve yönetmek,
• Borç yönetiminin hesabını tutmak, Türkiye’nin dış borç veri tabanını oluşturmak, bu amaçla dış borç kütüğü tutmak, muhtelif kanun ve diğer mevzuat çerçevesinde hazine garantisi verilmesi ile ilgili işlemleri yürütmek, gerekli kayıtları tutmak, garanti ve devir şartlarını belirlemek,
• Türk parasının dolaşımı ve istikrarını sağlamaya yönelik politikaları Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ile birlikte oluşturmak ve uygulamak, para politikası ile ilgili konularda Hazine ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ilişkisini kurmak,
• Nakit yönetimini genel bütçeye dâhil ve özel bütçeli idarelerin, döner sermayeli kuruluşların ve fonların ihtiyaçları ve para politikasının genel hedefleri doğrultusunda yürütmek,
• Finansman politikaları çerçevesinde yerli ve yabancı özel sektörün yatırım ve sermaye faaliyetlerinin plan, hedef ve gayelerine uygun bir şekilde yürütülmesini teşvik ve tanzim edecek tedbirleri teklif etmek,
• Fonların makroekonomik dengeler içindeki yeri ve önemi ile etkilerini değerlendirmek ve bu konuda önerilerde bulunmak, benzeri nitelikteki işlem ve sektörler için birden fazla fondan kaynak tahsisini önleyici çalışmalar yapmak ve teklifte bulunmak, yeni kurulacak fonlarla ilgili görüş bildirmek, fonların yeniden yapılandırılmaları, tasfiye veya birleştirilmelerine ilişkin çalışmaları yapmak ve bu konuda ilgili kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak,
• Madeni para ve hatıra para basımını planlamak ve bu amaçla Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü ile ilişkileri yürütmek

Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü aşağıdaki hizmet birimlerinden oluşmaktadır:

• Alacak Yönetimi Dairesi
• Dış Borç İşlemleri Dairesi
• İstatistik ve İç Borç İşlemleri Dairesi
• Kapatılan Fonlar ve ÇTTH Dairesi
• İç Finansman Yönetimi Dairesi
• Nakit Yönetimi Dairesi
• Bütçe İzleme ve Analiz Dairesi
• Kredi Riski Yönetimi Dairesi
• Operasyonel Risk Yönetimi Dairesi
• Piyasa Riski Yönetimi Dairesi

Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:

• Bakanlığın yurt dışı ve milletlerarası veya ikili ilişkilerini yürütmek,
• Bakanlığın görev ve faaliyet alanına giren konularda, Avrupa Birliği ile ilgili hususlarda koordinasyonu sağlamak, bu alanda Cumhurbaşkanının genel politikasını uygulamaya yönelik tedbirleri almak, uyum ve uygulama çalışmaları ile ilgili işleri yürütmek,
• Avrupa Birliği ile ilişkilerin koordinasyonuna katılmak ve bu konuda Bakanlığın görev ve faaliyet alanına giren çalışmaları yapmak, ekonomik ve mali uyuma ilişkin politikaların belirlenmesine yardımcı olmak, gümrük birliğinin ekonomik ve mali etkilerini değerlendirmek, ekonomik ve mali mevzuatın uyumlandırılması çalışmalarını yapmak,
• Bakanlığın yurt dışında bulunan görevli birimlerinin faaliyetlerini düzenlemek ve yönetmek,
• 5/7/1969 tarihli ve 1173 sayılı Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde; milletlerarası ekonomik iş birliğine taalluk eden her türlü dış kamu borçlanmalarının hazırlık, anlaşma, kefalet ve garanti işlemlerini yürütmek ve dış kamu borçlarına ilişkin görüşme ve yazışmaları yapmak,
• Sağlanan dış kamu borçlarının ve kültür yardımları dışındaki dış yardımların kullanılmasına, bu borç ve dış yardımlara ait mukavele ve anlaşmaların uygulanmasına ilişkin olarak ülke içinde ve dışında yapılacak her türlü temas, müzakere ve gerekli işlemleri bu konularla ilgili olarak yabancı devlet ve milletlerarası ekonomik ve mali kuruluşlar ve bunların temsilcilik ve temsilcileriyle mali ve ekonomik konularda temas ve müzakerelerde bulunmak,
• Türkiye Cumhuriyeti adına, yabancı devletler, uluslararası ekonomik ve mali kuruluşlar, banka ve fonlarda ülkemizi temsil etmek, bu kuruluşlarla ve bunların temsilcilik ve temsilcileriyile ekonomik ve mali konularda temas ve müzakerelerde bulunmak ve uluslararası anlaşmaları imzalamak, söz konusu anlaşmalara ilişkin her türlü işlemi yürütmek,
• Türkiye’nin yabancı ülkelere yaptığı yardımlara ilişkin politikaların tespit edilmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve gerektiğinde bunlara finansal katkıda bulunmak, uluslararası mali ve ekonomik kuruluşlara üyelik ve temsil ilişkilerini düzenlemek, bu kuruluşlara katılım paylarını ödemek için her türlü işlemi yapmak ve gerektiğinde Devlet adına sermaye katkısını karşılamak için taahhüt senedi vermek,
• Uluslararası mali ve ekonomik kuruluşlar tarafından yürütülen teknik yardımın koordinasyonunu yürütmek, yıllık programlar çerçevesinde ödemeler dengesi gerçekleşme ve tahminlerini hazırlamak, değerlendirmek ve ekonomik tahliller yapmak,
• Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı ülkelerle, bu ülkelerdeki kurum ve kuruluşlardan borçlu veya garantör sıfatıyla borç almak ve bunlara ilişkin akit ve garanti işlemlerini yürütmek, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı ülkeler ve bu ülkelerdeki kuruluşlardan hibe almak ve vermek konusuna ilişkin işlemleri yürütmek, bu ülkelerle ve bu ülkelerin kurum ve kuruluşları ile ekonomik ve mali konulara ilişkin anlaşmalar yapmak, bu işlemlerle ilgili ülke içinde ve dışında yapılacak her türlü temas ve müzakereleri yürütmek, esas ve şartları belirlemek,
• Altyapı projelerinin yerli ve yabancı özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi için, ilgili mevzuat çerçevesinde garanti vermek ve buna ilişkin işlemler yapmak ve bu projelerle ilgili hazırlık, fizibilite ve akit çalışmalarına katılmak, farklı finansman alternatifleri oluşturmaya yönelik çalışmalar yürütmek,
• Avrupa Birliği ve Birliğin kurum ve kuruluşları ile borç ve hibe sağlanmasına ilişkin her türlü temas ve müzakereleri yürütmek ve bunlara ilişkin anlaşmaları imzalamak, Bakanlığın görev ve faaliyet alanına giren Avrupa Birliği ile ilgili konularda diğer bakanlık ve kuruluşlarla koordinasyonu sağlamak,
• Ülke dış politikasını destekleyecek şekilde dünya ekonomisi, ülke ekonomileri konularında analitik ve stratejik çalışmalar ile politika analizleri yapmak, bu görevlerin gerektirdiği üst düzey koordinasyonu sağlamak

Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü aşağıdaki hizmet birimleri;

• İkili Ekonomik İliş. ve Koord. İzl. Dairesi
• Çok Taraflı Kalkınma Bankaları Dairesi
• G-20 ve IMF Dairesi
• Ulusal Fon Dairesi
• Ulusal Yetkilendirme Görevlisi Destek Dairesi-I Dairesi
• Ulusal Yetkilendirme Görevlisi Destek Dairesi-II Dairesi
• Kamu Özel Sektör İşbirliği Dairesi
• Proje Finansmanı Dairesi
• Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşlar Dairesi
• Dünya Bankası Dairesi
• Uluslararası Sermaye Piyasaları Dairesi

Borçlanma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri;

• Devletin iç borçlanmasını yürütmek, Devlet tahvili, Hazine bonosu ve diğer iç borçlanma senetleri çıkarmak, ihale yöntemi, sürekli satış yöntemi ve diğer yöntemlerle satışını yapmak ve yaptırmak, bunların satış miktarlarını, değerlerini ve faizlerini belirlemek, bunlara ilişkin her türlü hazırlık, akit ve diğer işlemleri yürütmek,
• Türkiye Cumhuriyeti adına uluslararası sermaye piyasalarından tahvil ve benzeri enstrümanlarla borçlu ve garantör sıfatıyla borç almak ve bunlara ilişkin akit ve garanti işlemleri ile her türlü temas ve müzakereleri yürütmek,
• Devlet borcu kapsamında ortaya çıkan yükümlülüklerin yönetimi amacıyla finansal piyasalarda mevcut finansman ve türev araçlarını kullanmak suretiyle her türlü işlemi yapmak,
• İlgili diğer bakanlık birimleriyle işbirliği içinde borçlanma ürün, politika, ilke ve stratejilerinin belirlenmesine ve borçlanma programlan hazırlanmasına katkıda bulunmak,
• Genel Müdürlüğün görev alanına giren faaliyetlerle ilgili olarak, yatırımcı ve kredi derecelendirme kuruluşlarıyla her türlü ilişkiyi yürütmek,
• Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.

Borç ve risk yönetiminin koordinasyonu için ise oluşturulan Borç ve Risk Yönetimi Komitesi faaliyette bulunmaktadır. Ülkemizde borç, nakit ve risk yönetimi politikalarının belirlenmesi, gözden geçirilmesi ve uygulanması Borç ve Risk Yönetimi Komitesi tarafından yerine getirilmektedir. Komite üyeleri Hazine ve Maliye Bakanı onayı ile belirlenmektedir. Komiteye Hazine ve Maliye Bakanı başkanlık etmektedir

Borç ve Risk Yönetimi Komitesi, aşağıdaki görevleri yürütmektedir:

1. Yılda bir kez sonraki yıl ile bu yılı takip eden iki yıl boyunca geçerli olacak borç, nakit ve risk yönetiminde esas alınacak olan stratejik ölçüt ve diğer göstergeleri, risk limitlerini ve bu risk limitlerinden sapma oranlarını tespit etmek,
2. Garanti verilmesi, borç üstlenim taahhüdü sağlanması, dış borcun ikrazı ve alacak yönetimine ilişkin strateji, limit, politika ve ilkeleri belirlemek,
3. İç ve dış ekonomik koşullarda değişiklik olması halinde gerekli görülürse, (a) ve (b) bentlerinde yer alan stratejik ölçüt ve diğer göstergeler ile risk limitleri ve limitlerden sapma oranlarını değiştirmek,
4. Mücbir sebep hallerinde gerekli görülürse, (a) ve (b) bentlerinde yer alan stratejik ölçüt ve diğer göstergeler ile risk limitleri ve limitlerden sapma oranlarını değiştirmek,
5. (a) bendinde yer alan stratejik ölçüt ve diğer göstergeler ile limit ve limitlerden sapma oranlarının ekonomik gelişmelerle olan tutarlılığını aylık olarak gözden geçirmek,
6. Yapılan borçlanmalar, sağlanan garantiler ve borç üstlenim taahhütleri kapsamında maruz kalınan risklerin (a) ve (b) bentlerinde yer alan hususlar çerçevesinde üçer aylık dönemler itibariyle değerlendirmesini yapmak, f
7. Borç yönetiminden sorumlu birimler arasında gerekli koordinasyonu sağlamak,
8. Borç portföyünün yapısının değiştirilmesi için yapılması önerilen işlemleri değerlendirmek ve borç yönetiminden sorumlu birimleri talimatlandırmak,
9. Her yıl ilgili mali yılın Bütçe Kanununda yer alacak garantili imkan ve dış borcun ikrazı limiti ile borç üstlenim taahhüt limitini teklif etmek,
10. Borç ve risk yönetimi altyapısının geliştirilmesi kapsamında gereken tedbirleri almak ve ilgili birimlerce uygulanmasını sağlamak.