Çalışma Yaşamının Denetiminde Değişim ve Yeniden Yapılanma

Günümüzde teknolojide yaşanan baş döndürücü hızdaki gelişmeler ve bunların üretim süreçlerine uygulanması, çalışanların sağlık ve güvenlikleri açısından yeni riskleri ortaya çıkarmaktadır. Yeni riskler karşısında çalışanları koruyucu mevzu­atın gelişimi ve iş denetiminin de mevzuata göre yeni denetim yaklaşımları geliş­tirmesi gereği ortaya çıkmıştır. Üretim ve istihdam biçimlerinin farklılaşması, işgücü piyasalarının parçalan­ması, olumsuz koşullarda çalışan göçmen, çocuk işgücünün artması, kayıt dışı istihdamın genişlemesi gibi küresel sorunlar nedeniyle, iş denetimin önündeki sorunlar artırmıştır. Diğer yandan, çalışma standartlarının gelişiminde geleneksel olarak oldukça önemli roller üstlenen sendikaların, değişen üretim ve istihdam biçimlerine yanıt vermede yetersiz kalmasıyla, sendikalar güç kaybetmiş, kolektif iş ilişkileri yerine bireysel iş ilişkileri yaygınlaşmıştır. Değişen koşullar karşısında iş denetiminin stratejik ortağı olan sendikaların güç kaybetmesi, iş denetimi ku­rumlarının farklı stratejik ortaklıklar kurması gereksinimini ortaya çıkarmıştır.

Post-fordist esnek uzmanlaşma sistemi, üretimin farklı mekanlara dağıtılarak parçalanmasını gündeme getirmekte; örneğin, üretimin bir bölümü bir işyerinde, diğer bir bölümünün başka bir işyerinde yapıldığı bir yapı ortaya çıkartmaktadır. Bu durum, çalışanlar açısından aynı işyerinde yan yana ancak farklı işverenlere bağımlı olarak çalışmayı getirmekte, iş denetimi açısından ise alt işveren çalışanları ayrıca ele alınması gerekli bir risk grubu olarak ortaya çıkmaktadır. Özellikle kısmi süreli çalışma ve diğer esnek çalışma biçimlerinin yaygınlaşma­sıyla kadınların işgücüne katılım oranlarının artmıştır. Özellikle informel sektörün büyümesiyle, bu sektörde çalıştırılan çocukların sayısında artışlar gözlemlenmekte­dir. Yasal çalışma yaşının altındaki çocuklar, yasadışı istihdamın bir parçasını oluştu­rurlar. Risk grupları (kadın /çocuk/ özürlü) korunması gerekli işgücü kesiminin ba­şında gelmekte, iş denetiminin de öncelikli hedef grupları arasında bulunmaktadır.

Dev­letin iş yasalarıyla koyduğu kurallarla piyasanın işleyişini sınırladığı gerekçesiyle devletin misyonu; piyasa işlerliğini sağlayacak düzenlemeleri yapmak ve piyasala­rın iyi işlemesinin önündeki engelleri kaldırmakla sınırlı hale gelmiştir. Böylece devletin işgücü piyasalarına müdahalesinin kısıtlandığı, devletin işçi ve işveren ilişkilerinde daha az rol aldığı, sosyal taraflara daha fazla belirleme yet­kisi verildiği bir sürece girilmiştir. Bu süreçte devletin rolü, aktif olmaktan ziyade sistemin çerçevesini belirleyip, bir seyirci şeklinde sistemi dışarıdan gözetlemektir.

Sendikalar örgütlendikleri işyerlerinde işçilerin haklarının da güvencesidir. Dolayısıyla, sendikasız çalışma ilişkileri yaygınlaştıkça, iş yasası ihlallerine daha sık rastlanır. Bireysel iş sözleşmelerine dayalı çalışma iliş­kilerinin egemen olduğu çalışma ilişkileri sisteminde, toplu iş sözleşmesi düzeni dışında kalan ve sadece yasal düzenlemelerin koruma kapsamında olan işgücü­nün korunması ihtiyacı artmış ve bu çerçevede iş denetiminin rolü ve etkinliği daha önemli hale gelmiştir. İşyerlerinde çalışma ilişkilerini düzenleyen toplu pazarlık ve toplu sözleşme mekanizmalarının zayıflaması ve daralması karşısında, bu mekanizmaların yerini doldurmaya çalışan insan kaynakları yönetimi birimleri yani işveren temsilcileri, iş denetiminin ortakları arasında yerini almıştır.

Günümüzde işgücünü koruma politikalarında, önleme politikasının öncelikli ve ağırlıklı olarak benimsenmesinde etkili hususların başında, “önlemenin, ödemekten iyi” olması gelmektedir. Riskleri, ortaya çıkmadan görünür hâle getirebilmek ve bu yönde önlemler almak ve/veya riskin olumsuz sonuçlarını en aza indirmeye çalışmak hem rasyonel hem de sistemler üzerindeki mali baskıları azaltıcı bir yaklaşımdır.

İşgücünün korunması anlamında ele alındığında, önleme kavramı, öncelikle olayları, tartışmaları, uyuşmazlıkları, iş kazalarını, meslek hastalıklarını varolan mevzuata uygunluk sağlayarak önleme çabasını tanımlar. Önleme kısaca, yasalara aykırılığın ortaya çıkmasını engelleyici faaliyetleri kapsar. ILO’nun 155 sayılı Sözleşmesi’nin ikinci paragrafında, önlemenin amacı; “işten kaynaklanan, işe bağlı olan ve işte meydana gelen kazaları ve sağlık zararlarını ve çalışma ortamına içselleşmiş riskleri olası en alt düzeye indirmek” olarak belirlenmiştir.

Sosyal devletin çalışma yaşamına müdahalesinin azalması ve çalışma ilişkilerindeki değişim, iş hukuku ilkeleri açısından da değişimi gündeme getirmiş ve iş hukukunun ilkeleri, işgücü piyasalarının ihtiyaçları ile işgücünün korunması yaklaşımlarının dengelenmesine dayalı olarak yeniden belirlenmiştir. Bu süreç; “iş hukukundaki emredici katı kuralların yerine usule ilişkin kurulların geçmesi, çalışma ilişkileri çeşitlenirken iş hukuku güvenceleri dışında kalması ve iş hukukunun güvenceli-esneklik ilkesi” şeklinde üç aşamalı süreç olarak yaşanmıştır.

İş mevzuatının artan hacmi ve kompleksliği karşısında, iş müfettişlerinin denetimleri de daha karmaşık bir hal alacaktır. Bu da müfettişin kendi yetki alanındaki yeni gelişmeleri takip etme zorunluluğunu getirerek, müfettişlerin görev ve sorumluluklarını artırmıştır. Bu durum, iş müfettişlerinin iş mevzuatının farklı alanlarında uzmanlaşmaları gereğini de gündeme getirmiştir.

Yeni riskler karşısında, her duruma uygun standartlar oluşturmak ve detaylı yasalar çıkarmak teknolojik değişim nedeni ile gittikçe zorlaşmıştır. Bu nedenle yasalarla getirilen temel standartlar, yeni koşullara göre hızla değiştirilebilen yö­netmelikler çerçevesinde düzenlenmeye başlanmıştır. Diğer yandan, işverenlere yeni teknoloji, ürün ve koşullara uygun önlemler alma zorunluluğu getirilmiştir. Böylece koruma düzeyinin sadece yasal düzenlemelerin değil, bilimsel teknik ve tıbbi araştırmalarla elde edilen düzeyin de bir fonksiyonu olması sağlanmıştır.

Üretim teknolojilerindeki hızlı değişimi izleme kapasitesini güçlendirme stratejileri; “iş müfettişlerinin sürekli eğitimle desteklenmesi ve uzmanlaşmalarının sağlanması, uzman kuruluşlarla ilişkilerin geliştirme ve araştırmalara katılmak, teknolojideki ve çalışma ilişkilerindeki hızlı değişime uyumlu yönetmelik, uygulama kodları ve rehberler hazırlanması” şeklinde sıralanabilir.

Bu karşılıklı yardım ilişkisi, iş denetiminin uy­gun işlevi için vazgeçilmezdir. Bu ilişki, kamu ve özel kurumları ve üniversiteleri içerir. Teknolojik gelişmeler nedeniyle giderek karmaşıklaşan bir göreve dönüşen iş denetiminde farklı uzmanlık alanları ve üniversiteler ile daha yakın işbirliği gereksinimi artmıştır. Çoğu ülkede, iş müfettişleri inceleme çalışmaları için araştırma kuruluşlarından uzman desteği sağlamaya çalışmaktadır. İş denetim örgütleri araştırmaya olan gereksinimlerini giderek daha fazla du­yurmakta ve işletmelere bu çabaya ortak olma çağrısı yapmaktadır.

Farklı işgücü kesimlerine ve korumasız işgücü kesimlerine yönelik denetim stratejileri; “işyeri dışına taşan koruma düzenlemeleri geliştirilmesi ve denetim yetkisinin genişletilmesi, iş denetimi kaynaklarının en korunaksız işgücü kesimlerine yöneltilmesi ve standart koruma politikalarının işkolu ve işyerine özgü koruma politikaları ile tamamlanması” şeklinde sıralanabilir.

İşgücünün korunması açısından karşılaşılan bir başka yenilik, birden fazla işve­ren için aynı zamanda çalışmayı olanaklı kılan, kısmi süreli çalışma, ödünç iş iliş­kisi gibi çalışma biçimlerinin artması ile “işyeri bazında koruma yaklaşımları”nın yetersiz kalması üzerine, çalışma saatlerini çeşitli işyerlerinde geçiren işçilerin bü­tün çalışma süreci içinde korunmasını amaçlayan yeni koruma yaklaşımlarının geliştirilmesi gereğidir. Artık işçilerin işyeri dışında da evde veya başka bir yerde çalıştıkları dikkate alınarak işçiyi çalıştığı yer neresi olursa olsun koru­maya yönelik kuralların geliştirilmesi gerekir.

Katılımcı denetim anlayışının güçlendirilmesi ve sosyal diyaloğun geliştirilmesi stratejileri; “iş denetiminin geleneksel ortağı olan işçi sendikaları ile işbirliğinin güçlendirilmesi ve yeni ortaklıklar geliştirme” şeklinde sıralanabilir.

Kamu kaynakları azaltma girişimleri karşısında etkinlik ve verimliliği artırma stratejileri; “benzer hizmet veren kamu kurumlarıyla işbirliği yoluyla kaynakların birleştirilmesi, tümleşik/ bütünleşik iş denetimi sistemlerini yaşama geçirmek ve önceliklerin belirlenmesi ve kaynakların öncelikli sorunlara yönlendirilmesi” şeklinde sıralanabilir.

Belirli durumlar (acil durumlar, belirli yasal düzenlemelerin uygulanmasında yaygın başarısızlık, belirli risklerde ani bir artış) tüm ülke düzeyinde ya da yerel düzeyde öncelikli bir eylem programı uygulanabilir. Birçok kaynaktan, özellikle Ça­lışma Bakanlığının bölümlerinden ve bölge kuruluşlarından alınan öneriler esas alınarak bir taslak hazırlanır ve tartışmaya açılır, daha sonra İş Denetim Kurulu tarafından onaylanır. Bu planın uygulanması için, iş denetim servisinin kapasi­tesinin üçte biri harekete geçirilir. Ulusal öncelikler; bölgeler, belirli endüstriler ya da iş süreçlerinde yoğunlaşan yerel projeler tarafından hazırlanan önceliklerle tamamlanır.

Önleme politikalarını uygulamanın en önemli aracı, kuşkusuz iş denetimidir. Önleme politikalarının önem kazanmasıyla, iş denetiminin koruma yaklaşımları da gözden geçirilmekte ve bu çerçevede “önleme”, öncelikli hedef olarak ortaya çıkmaktadır. İş denetiminin emrinde olan karmaşık araçların tümü, kuralların amaca uy­gun ve etkili bir biçimde uygulanmasını sağlamak için kullanılabilir. Önleme, yasaların uygulatılmasıyla da çelişmemektedir. Yasalar, risk alınmasını ve ağır so­nuçlar ortaya çıkmasını önlemek amacıyla hazırlanır. Bu, önleme politikasının da amacıdır.

Genel olarak tüm kamu denetim anlayışlarında, “yasal yaptırımlar”ı kullanarak mevzuata aykırı davrananı cezalandırmak ve tekrarını önlemek amaçlanır. Çağ­daş denetim anlayışlarında ise, “ceza” tek yöntem olarak kullanılmamakta, ceza­landırıcı anlayıştan giderek yol göstericilik ve rehberliğe yönelinmektedir.  İş denetimindeki yaklaşımlar önleme politikalarına göre şekillendikçe, ceza­landırıcı olmaktan çok eğitici ve yol gösterici bir rol üstlenmektedir. Bilgi verme /danışmanlık ve eğitim, iş denetiminin; hükümet, sosyal taraflar ve genel kamuoyu karşısında, imajını ve aldığı sonuçları destekleme işlevi gören stratejik bir araçtır.

Son yıllarda, yetkililerin, işverenlerin mevzuata uyma düzeylerini değerlendirme çabasında oldukları ve yönetsel ve örgütsel etkililiği ölçmek için sistem geliştirdik­leri gözlenmektedir. Bu sistemler, işletmelerin güvenlik, sağlık, refah yönetimi gibi, seçilmiş kate­gorilerdeki performanslarını, tehlikelerini ve olayların işgücü ve işletme dışında­ki insanlar üzerindeki etkilerini nasıl denetledikleriyle ilgili sayısal bir puanlama veya derecelendirme yaparlar. Puan artışı, yönetimin yasal yükümlülüklerini yeri­ne getirmekteki etkisizliğini gösterir ve bu sonuç yürütmeyi bu işletmede önleme amaçlı denetim yapmaya yönlendirir.

İş denetim sistemlerinin başarısı, çalışma ortamından, çalışma koşullarından ve çalışma ilişkilerinden kaynaklanan sorunları, toplumsal şartlara ve gereksinimlere uygun olarak çözümleyebilme gücüne göre değerlendirilir. Yapılan denetimlerin niceliği değil, niteliği ve sonuçları önemlidir.