Çalışma İlişkilerinde Esneklik ve Kuralsızlaşma: 1980’den 2010’a

Bu dönemde özelleştirme uygulamaları ile çalışma ilişkilerinde esneklik ve kuralsızlaşmaya dönük girişimler hız kazandı. İktisat politikalarında yaşanan köklü değişiklikle birlikte devletin 1960-80 arasında yürüttüğü sosyal işlevler göz ardı edilmeye başlandı. Özellikle ANAP döneminde, kamu kesimi çalışma ilişkilerinde işveren örgütlerinin ilkeleri egemen olmuştur. 1980 sonrasının ekonomi politikalarında ulusal kalkınmacılık ve devletçilik ya da karma-ekonomi anlayışı, buna bağlı olarak popülist politikalar terk edilmiştir. Bunların yerini üretimden elini çekmiş, piyasayı güçlendirme görevi üstlenmiş ve kamu bütçesini disipline etmek için sosyal politikalardan vazgeçen bir devlet almıştır.

24 Ocak 1980’de yürürlüğe konan istikrar programının arka planında yatan gerekçe, mevcut ücret seviyesi ile Türkiye’nin ihracat yapamayacağı iddiası ve ücretleri disiplin altına alacak yöntemlerin bulunması talebiydi.

1980 sonrasının iktisat politikalarının temel hedefi dışa açık/ihracata yönelik sanayileşme, küresel sermaye ile bütünleşme ve liberalleşme olarak tanımlanabilir. Yeni modelin temel özelliğinin, “ücretlerin düşürülmesi yoluyla yurtiçi talebin daraltılarak, yurtdışı pazarlara ihraç edilecekbir artığın yaratılması” olduğu vurgulanmaktadır.

Dönem boyunca istihdamın sektörel yapısında çok köklü değişiklikler yaşanmıştır. İstihdamın sektörler arasında oransal dağılımına baktığımızda yükselen hizmet sektörünü ve hızla gerileyen tarım sektörünü görmekteyiz. Tarımsal istihdam mutlak ve oransal olarak ciddi bir biçimde gerilerken sanayi ve hizmet sektörünün istihdam içindeki payı mutlak ve oransal olarak tırmanmıştır. Tarımın istihdam içindeki payı yüzde 53’ten 25’e gerilerken sanayinin payı yüzde 20’den 25’e yükselmiştir. Tarımsal istihdamda meydana gelen düşüşün karşılığında hizmet sektöründe büyük bir sıçrama yaşanmıştır. Hizmet sektörünün istihdam içindeki payı yüzde 26’dan 49’a yükselmiştir. Dönemin başında tarımın istihdam içinde tuttuğu yeri, 2010’a doğru hizmet sektörü tutmaya başlamıştır.

Türkiye’de istihdamın yapısı 1980 sonrasında ciddi bir dönüşüme uğramıştır. Tarımın istihdam içindeki payının (Batılı sanayileşmiş ülkelerle karşılaştırıldığında yüksek olmaya devam etmekle birlikte) 30 yıl gibi bir sürede çok hızla gerilediği açıktır. 1980’de tarım dışı istihdam yüzde 47 iken 2010 yılında yüzde 75’e ulaşmıştır. 1960’ta tarım dışı istihdamın payının yüzde 30 civarında olduğu düşünülecek olursa son 50 yıl içinde yaşanan değişimin boyutları daha iyi anlaşılmış olur. Tarımdaki bu hızlı çözülmenin ve kente göçün yeni sosyal sorunlar yarattığı ve çalışma ilişkilerinin önemini artırdığı açıktır.

Tarım dışı çalışanların nicel ve oransal artışının ücretlilerin sayısını ve oranını artıracağına kuşku yoktur. Nitekim ücretliler dönem boyunca en büyük sosyal sınıf hâline gelmiştir. 1960’ta 2.4 milyon olan ücretli sayısı 1980’e gelindiğinde 6.4 milyona, 2010 yılında ise 14 milyona yaklaşmıştır. Ücretlilerin toplam istihdam içindeki payı yüzde 35’ten yüzde 61’e yükselmiştir. Bu yükseliş belirgin bir işçileşme anlamına gelmekte ve sınıf ilişkilerinin kapitalistleştiğini ortaya koymaktadır. Yukarıda değinilen tarımdaki çözülmeye paralel olarak ücretsiz aile işçiliğinde de hızlı bir düşüş yaşanmıştır. 1980’de toplam istihdamın yüzde 40’ını oluşturan ücretsiz aile işçiliği, 2010’da yüzde 14’e gerileyerek birinci istihdam kategorisi olmaktan üçüncü sıraya düşmüştür. Ücret ve maaşla çalışanların oranının yüzde 60’ı aşması çalışma ilişkileri açısından kritik öneme sahiptir.

12 Eylül 1980 askeri darbesi çalışma ilişkilerinde dolaysız olumsuz sonuçlara yol açmıştır. Toplu iş ilişkileri daha ilk günlerden başlayarak darbeden nasibini almıştır. Darbe ile sendikal haklar için oldukça elverişli bir zemin sağlamış olan 1961 Anayasası askıya alınmış ve askeri darbeyi yapan generallerden oluşan Millî Güvenlik Konseyi’nin (MGK) kararları Anayasa ve yasaların yerini almıştır. Darbe ile birlikte sendikal faaliyetler durdurulmuş ve devam eden grevler sona erdirilmiştir. Darbenin ilk günü yayımlanan 7 numaralı bildiri ile siyasi parti faaliyetlerinin yasaklanmasının yanı sıra, DİSK ve MİSK ile bunlara bağlı sendikaların faaliyetleri de durdurulmuştur. MGK kararlarıyla tüm grev ve lokavtlar ikinci bir karara kadar ertelendi ve işçilerin 15 Eylül 1980 günü işe başlaması istendi.

Grev ve lokavt ertelemesi yapılan işyerleri ile faaliyeti durdurulan sendika ve federasyonların taraf olduğu toplu iş sözleşmeleri müzakere safhasında olan işyerlerinde çalışan işçilerin mevcut ücret ve yan ödemelerine işverenler tarafından yüzde 70 oranında ve avans mahiyetinde ek ödeme yapılmasına karar verildi. Ayrıca grev ve lokavtı ertelenen işyerlerinde, erteleme süresince, işçilerin kendi isteği, ahlak ve iyi niyet kurallarına uymayan hâller ile sağlık sebepleri dışındaki herhangi bir nedenle işten çıkarılması yasaklandı. Böylece grevlerin yasaklandığı ve sendikaların faaliyetlerinin askıya alındığı koşullarda olası toplumsal hoşnutsuzlukları giderecek önlemler de alınmış oldu.

1982 Anayasası’nın 1960-1980 dönemine ve 1961 Anayasası’na karşı tepkisel bir nitelik taşıdığı ve bir önceki dönemin özgürlükçü ortamına ve toplumsal gelişmelerine karşı otoriter bir anlayışı yansıttığı bilinmektedir. Anayasa, iktisatta liberalizm, siyasette ise anti-liberalizm anlamına gelmekte, siyasal ve sendikal hayata getirdiği kısıtlamalar dikkate alınınca sosyal devleti de katılımcı demokrasiyi de sınırladığı görülmektedir.

1982 Anayasasında örgütlenme hakları açısından kısıtlayıcı yaklaşımlar çok daha belirgindir. Anayasa genel yapısı itibarıyla hem demokratik rejim hem de işçi hakları açısından son derece pürüzlü bir zemin oluşturmaktadır. Örneğin sendikal haklar ayrıntılı ve sınırlayıcı biçimde düzenlendiği gibi, dernek, vakıf ve sendika gibi kuruluşlara yalnız siyaset yasağı getirilmekle kalınmamış, bunların birbirleriyle ilişkilerini ve işbirliğini kısıtlayıcı hükümlere de yer verilmiştir. Sendika kurma, sendikal faaliyet, toplu iş sözleşmesi ve grev hakları konusunda önemli kısıtlamalar
getirilmiştir. 

2821 sayılı Sendikalar Kanunu, sendikal hakları kısıtlayıcı ve daraltıcı bir felsefeye sahiptir. 2821 sayılı Yasa, bireysel (olumlu ve olumsuz) sendika özgürlüğünü esas almış ve sendikaların kuruluşlarında serbestlik ilkesini benimsemiş olmakla birlikte, sendika kuruluşunu, sendika üyeliğini ve sendikal faaliyeti zorlaştırıcı hükümlere sahiptir. Yasa sendika ve konfederasyon dışında işçi kuruluşu kurulmasını engelleyici niteliktedir.

Yasa, sendika özgürlüğünün korunması konusunda düzenlemelere yer vermiş ve işçilerin işe alınmaları ve iş sırasında sendikal nedenle ayrımcılığa uğramalarını yaptırıma bağlamıştır. 2821 sayılı Yasa işkolu sendikacılığını benimsemiş, işyeri ve meslek sendikacılığını yasaklamıştır. Aynı koşul işveren sendikaları için de getirilmiştir. Ancak kamu işveren sendikalarının, aynı işkolundaki kamu işverenleri tarafından kurulması ve aynı işkolunda faaliyette bulunması şartının aranmayacağı belirtilmiştir. 

2821 sayılı Yasa, 274’ten farklı olarak tek sendikaya üyelik koşulunu getirmiştir. Yasaya göre 16 yaşını doldurmuş olup işçi sayılanlar, işçi sendikalarına üye olabilirler. 2821 sayılı Yasa’nın en çok eleştirilen hükümlerinden biri sendikaya üyelik ve ayrılmayı noter koşuluna bağlamış olmasıdır. Sendika aidatının kaynaktan kesilmesi uygulaması (check-off) korunmuştur. Yasa ile sendika aidatlarına bir günlük brüt ücret tutarı sınırı getirilmiştir. Yasa, Anayasa’nın 52. maddesine paralel olarak kapsamlı siyasi yasaklar getirmiştir.

Yasa toplu iş sözleşmesi yetkisi için oldukça ağır sınırlamalar getirmiştir. Yasa’ya göre yetki için iki koşul gereklidir: 1) Ön koşul niteliğinde olan işkolu barajı: İşçi sendikasının kurulu bulunduğu işkolunda çalışan işçilerin en az yüzde onunu (tarım ve ormancılık, avcılık ve balıkçılık işkolu hariç) üye kaydetmiş olması, 2) Sendikanın toplu iş sözleşmesi bağıtlamak istediği işyerinde veya işletmede işçilerin yarıdan fazlasını üye yapmış olması. Yetki işlemleri ve davaları yıllarca sürmekte ve sendikal örgütlenme ciddi biçimde engellenmektedir. Mevcut yetki sisteminin sendikalaşmayı ciddi bir biçimde zayıflattığı yapılan araştırmalarla ortaya konmuştur.

Yasa, toplu iş sözleşmesi görüşmeleri, uyuşmazlık ve grev-lokavt için ayrıntılı ve karmaşık bir prosedürü getirmiştir. Bu prosedür, toplu sözleşme özerkliğini ve sendikal hakların kullanımını engelleyici niteliktedir. Grev ve lokavt uygulamasından önce arabuluculuk aşaması zorunludur ve arabuluculuk süresince çalışma barışının korunması şartı vardır. Arabuluculuk bitmeden alınacak grev ve lokavt kararı yasa dışı kabul edilmektedir. Yasa, Anayasa’ya paralel olarak sadece menfaat uyuşmazlıklarını takiben grev ve lokavta başvurulmasına olanak tanımıştır. Grev sadece toplu menfaat uyuşmazlıklarının çözümlenmesinde söz konusu olabilecektir. Bunun dışındaki grev türleri yasa dışı grev olarak tanımlanmıştır.

Yasa’nın tanımladığı grev için aranan şartlar gerçekleşmeden yapılan greve kanun dışı grev denilir. Siyasi amaçlı grev, genel grev ve dayanışma grevi kanun dışı grevdir. İşyeri işgali, işi yavaşlatma, verimi düşürme ve diğer direnişler hakkında kanun dışı grevin yaptırımlarının uygulanması öngörülmektedir. Yasa sadece grev türleri konusunda değil grev kararı ve uygulaması konusunda da sınırlayıcı süreler öngörmüştür. Grev ve lokavt kararı, karşı tarafa tebliğinden itibaren 60 gün içinde ve karşı tarafa noter aracılığıyla 6 işgünü önce bildirilecek tarihte uygulanabilir. Böylece sürpriz grev uygulaması engellenmiştir.

Yasa aralarında bankacılık sektörünün de bulunduğu oldukça geniş grev yasakları getirmiştir. Can ve mal kurtarma işlerinde, cenaze ve tekfin işlerinde, su, elektrik, havagazı, termik santrallarını besleyen linyit üretimi, tabii gaz ve petrol sondajı, üretimi, tasfiyesi, dağıtımı, nafta veya tabii gazdan başlayan petrokimya işlerinde, banka ve noterlik hizmetlerinde, kamu kuruluşlarınca yürütülen itfaiye, sehiriçi deniz, kara ve demir yolu ve diğer raylı toplu yolcu ulaştırma hizmetlerinde, ilaç imal eden işyerleri hariç olmak üzere, aşı ve serum imal eden müesseselerle, hastane, klinik, sanatoryum, prevantoryum, dispanser ve eczane gibi sağlıkla ilgili işyerlerinde, eğitim ve öğretim kurumlarında, çocuk bakım yerlerinde ve huzurevlerinde, mezarlıklarda ve Millî Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığınca doğrudan işletilen işyerlerinde grev ve lokavt yasaklanmıştır.

1980 sonrasında kabul edilen işkolu sendikacılığı ilkesi nedeniyle, dönem boyunca merkezileşme eğiliminin arttığı ve buna bağlı olarak sendika sayısında önemli bir düşüşün yaşandığı görülmektedir. 1980 öncesinde var olan 700-800 sendikaya karşılık, 1980 sonrasında sendika sayısı 100’ün altına düşmüştür.

Dönem içinde kamu görevlilerinin sendikalaşması konusunda da önemli gelişmeler yaşanmıştır. Yasal bir düzenleme olmasa da anayasal bir engel bulunmadığı için kamu çalışanları 1980’lerin sonunda sendikalaşma çalışmalarına başladılar. Dönem içinde kamu görevlilerinin sendikalaşması konusunda da önemli gelişmeler yaşanmıştır. Yasal bir düzenleme olmasa da anayasal bir engel bulunmadığı için kamu çalışanları 1980’lerin sonunda sendikalaşma çalışmalarına başladılar.

2011 itibarıyla kamu görevlilerinin örgütlendikleri sendika sayısı 97 ve üst örgüt sayısı (konfederasyon) ise 7’dir. Bunlar içinde KESK, KAMUSEN ve MEMUR-SEN belirleyici konuma sahipti. 2011 itibariyle toplam 1 milyon 195 bin sendikalı kamu görevlisinin 1 milyon 141 bini (yüzde 95) bu üç konfederasyonun üyesiydi.

Kamu görevlilerin güvencesi sendikalaşmayı artıran önemli bir faktördür. Bir diğer faktör “toplu sözleşme primi” adı altında sendikalı kamu personelinin sendika aidatlarının devlet tarafından ödenmesidir. Son olarak politik faktörlerin de etkili olduğunu söylemek mümkündür. Siyasal iktidara yakın veya uyumlu sendikaların üye sayısının hızla arttığı gözlenmiştir.

24 Ocak kararlarından kısa bir süre sonra toplu iş sözleşmelerinde izlenecek ana politikaları belirlemek amacıyla, hükümet tarafından Toplu Sözleşme Koordinasyon Kurulu oluşturulmuştur. Kurul, Başbakanlık Müsteşarı Turgut Özal imzasıyla özel sektör ve kamu sektöründe toplu iş sözleşmesi görüşmelerinde izlenmesini istediği ana prensipleri bir genelgeyle saptamıştır. Bu prensipler arasında sözleşmelerde yönetime müdahale niteliğindeki hükümlerin yer almaması, ek mali yükümlülükler getirecek yeni maddelere yer verilmemesi, kıdem tazminatına esas sürelerin artırılmaması, yıllık izin sürelerinin uzatılmaması ve haftalık çalışma saatlerinin azaltılmaması gibi konular yer alıyordu. Dahası bu ilkelerin sadece kamu için değil, özel sektör için de geçerli olduğu belirtiliyordu. Hükümetin özgür toplu pazarlık düzenine açık bir müdahalesi anlamına gelen bu genelgesinin özel sektör için de geçerli olduğunun vurgulanması, 24 Ocak kararlarının toplu pazarlık düzeni üzerindeki gölgesi olarak nitelenebilir.

SSK primlerine esas kazanç endeksine baktığımızda 1970 yılında 100 olan gerçek ücret endeksinin 1980 yılından başlayarak hızla gerilediğini görüyoruz. Daha yaygın bir ücret dağılımını yansıtan SSK verilerindeki bu düşüşü, 24 Ocak kararlarıyla uygulanmaya başlayan ve ücretler üzerinde baskı oluşturan politikaların ve 1980 askeri darbesinin yarattığı baskıcı iklimin sonucu olarak okumak mümkündür. TİSK ve kamu kesimi endekslerinde biraz daha farklı bir eğilim görmekteyiz. TİSK verilerinde 1980’de düşen ücretler 1981 ve 1982 yıllarında kısmi bir artış göstermekte ancak daha sonra hızla düşmektedir.

1983 ile 1988 arasında yaşanan keskin düşüş yaşanmıştır. Bu yıllarda gerçek ücretlerde yüzde 40-50 civarında bir erime yaşanmıştır. 1980 1984 arasında toplu iş sözleşmelerinin YHK tarafından bağıtlanması ve sonrasında ANAP hükümetleri ve işveren örgütleri tarafından toplu iş sözleşmeleri üzerinde oluşturulan basınç sonucunda gerçek ücretlerde önemli bir aşınma yaşanmıştır.Gerçek ücretlerde yaşanan gerileme ve işçi ücretleri üzerindeki basınç 1989 yılında kamu kesiminde Bahar Eylemleri olarak adlandırılan işçi eylemlerine yol açmış ve aynı dönemde grev eğiliminde de ciddi bir artış gündeme gelmiştir. Bu gelişmelerin sonucu olarak 1989’dan başlayarak işçi ücretlerinde özellikle de kamu işçilerinin ücretlerinde ciddi bir sıçrama yaşanmıştır. Ücretlerdeki bu yükselme eğilimi 1995’te gerilemeye dönüşmüştür. 1994 yılında yaşanan ekonomik kriz, 5 Nisan 1994 kararlarıyla uygulanmaya başlanan ekonomik önlemler ve 1995 yılındaki yoğun grev ertelemeleri kamu toplu iş sözleşmelerini ve ücret düzeyini yakından etkilemiştir.

Reel ücretlerdeki düşüş eğilimi 1998 ve 2001 krizlerinin de etkisiyle daha sonraki yıllarda da devam etmiştir. 1997 yılında kamu toplu iş sözleşmelerinde aylık zam sistemine geçilmesi ücretlerin düşmesinin bir başka nedeni olarak sayılabilir.

1984 yılında cılız olarak başlayan grevler ilerleyen yıllarda kitlesel hâle geldi. 1984 ile 2009 yılları arasında toplam 820 bin işçi greve katıldı. Bu işçilerin 440 bini kamuda 380 bini özel sektörde çalışmaktaydı. Dönem boyunca yıllık ortalama grevci sayısı 30 bin civarındadır. Ancak grevci işçi sayısının dönem içi dağılımı oldukça istikrarsızdır. Grevci sayısının birkaç bine indiği yıllar olduğu gibi bu sayının 200 bine yaklaştığı yıllar da söz konusudur. 1995 yılında ise greve katılan işçi sayısı 200 bine yaklaştı. Bu Türkiye çalışma ilişkileri tarihindeki en yüksek grevci işçi sayısıdır. 2000’li yıllarda ise greve katılan işçi sayısı binlerle ifade edilmektedir. 2000’li yılların bir başka kayda değer noktası ise kamu kesimi grevlerine katılan işçi sayısının neredeyse ihmal edilebilir kadar düşük bir noktaya gerilemiş olmasıdır. Dönem boyunca grevlerin yoğunlaştığı yıllar 1990’lı yılların ilk yarısı olmuştur. Grevlerdeki bu yükselme, işçi hareketinde Bahar Eylemleri olarak adlandıran dönemi takiben gerçekleşmiştir.

Dönem boyunca toplam 25 milyonu aşkın işgünü grevlerde geçmiştir. Yıllık ortalama 970 bin işgünü grevlerde geçerken bu sürenin kamu ve özel sektör arasında dengeli dağıldığı görülmektedir. Grevde geçen işgünü sayısı da greve katılan işçi sayısı ile benzerlik göstermektedir. 1990’lı yıllar Türkiye çalışma ilişkileri tarihinde gerek katılan işçi sayısı ve gerekse grevde geçen işgünü açısından en yoğun grevlerin yaşandığı dönemdir.