TAM ÜYELİK SÜRECİNDE TÜRKİYE: ÜYELİK KRİTERLERİ

Avrupa bütünleşme süreci derinleşme ve genişleme olarak iki temel hareket içinde gelişmektedir. Derinleşme, Avrupa Birliği’nin yetkili olduğu konular kapsamına yeni konuların dahil edilmesi ve bu konularda giderek nitelikli çoğunlukla karar alma esasının hâkim olmasıdır. Genişleme ise Avrupa Birliği’ne yeni devletlerin üye olarak katılmasıdır. Genişleme, Avrupa Birliği’ne dahil olmak isteyen ülkeler açısından bir katılma sürecinin tamamlanmasını gerektirmektedir. Avrupa Birliği’nin kurucu antlaşmaları ve tüm yasal mevzuatına taraf olmak için aday devletin katılma süreci içinde bir dizi hukuki, siyasi ve ekonomik reform ve düzenleme yapması söz konusudur.

Avrupa Birliği’nin genişlemesi adaylık ve katılma sürecinden geçmektedir. Katılma süreci, aday devletten uyması beklenen bir dizi siyasi, ekonomik ve hukuki üyelik kriterleri içermektedir. Bu kriterler katılma sürecinde aday devletin dönüşümünün yönünü belirleyen işaret levhaları gibidir. Uzun bir süreç olan katılma sürecinde üyelik kriterlerinin işaret ettiği yönde ilerlemek için aday devletler siyasi, ekonomik ve hukuki yapılarını değiştirmeye başlarlar. Bu dönüşümün Avrupa Birliği açısından tatmin edici bir düzeye ulaşmasıyla katılma antlaşması tamamlanır ve antlaşmanın onay süreci sonrasında üyelik gerçekleşir.

Türkiye’nin tam üyelik sürecini anlayabilmek için, tam üyelik başvurusunun yapıldığı 1987’den çok öncesine, Ortaklık Anlaşması yani Ankara Anlaşması’na dönmek gerekir. Türkiye için AB’ye yönelik tam üyelik ya da daha doğru bir deyişle katılıma hazırlık 12 Eylül 1963’te Ankara Anlaşmasının imzalanması ile başlatılmıştır. Yoksa Ankara Anlaşması tam üyelikten bağımsız bir ekonomik bütünleşme anlaşması olarak değerlendirilemez.

Roma Antlaşması; Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’ndan Avrupa Toplulukları’na geçiş 1957’de imzalanan ve 1958’de yürürlüğe giren Roma Antlaşmalarıyla gerçekleştirilmiştir. Roma Antlaşmaları iki ayrı antlaşmadır. İlki Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran antlaşma, ikincisi Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nu kuran antlaşmadır. Bu antlaşmalardan ilkine daha sıkça atıf yapılır ve bu bağlamda sadece Roma Antlaşması dendiği zaman genelde Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran antlaşma işaret edilir.

Maastricht Antlaşması; Avrupa Toplulukları’ndan Avrupa Birliği’ne geçiş 1993 yılında yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’yla gerçekleştirilmiştir. Maastricht Antlaşması Avrupa bütünleşme sürecini Soğuk Savaş sonrası döneme hazırlayan çok önemli bir dönüşümü gerçekleştirmiştir. Maastricht Antlaşması’yla Avrupa bütünleşme siyasi kimliği öne çıkan bir uluslarüstü aktör niteliği kazanmıştır. Maastricht Antlaşması’nın getirdiği Avrupa Vatandaşlığı, Avrupa Ekonomik Parasal Birliği, Avrupa Ortak dış ve Güvenlik Politikası, Avrupa Parlamentosu’nun artan gücü Maastricht Antlaşması’nın bu yolda getirdiği yeni düzenlemelerden bazılarıdır.

Lizbon Antlaşması; 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması, Avrupa bütünleşmesinde hukuki nitelik değişikliği yapan önemli antlaşmalardan sonuncusudur. Lizbon Antlaşması’yla Avrupa Birliği ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu hukuken birbirinden ayrılmış ve Avrupa Topluluğu da Avrupa Birliği içinde eriyerek hukuki varlığını sona erdirmiştir.

Ankara Anlaşması’nın temel hedefi Preambül’ünde, “Türk halkı ile Avrupa Ekonomik Topluluğu içinde bir araya gelmiş halklar arasında, gittikçe daha sıkılaşan bağlar kurmak” şeklinde ifade edilmiştir (paragraf 1). Söz konusu bağların ulaşacağı en son nokta ise yine Preambül’ün dördüncü paragrafında ve anlaşmanın 28. maddesinde belirtilen “tam üyelik” hedefidir. Preambül’de yer alan hükümler antlaşma veya anlaşma metinleriyle eş hukuksal değere sahip olduğu için, bu kısımda yer alan ifadeler Ankara Anlaşmasının anlam ve önemini vurgulayan kısım olarak kabul edilmektedir.

Ankara Anlaşması öncelikle Türkiye’ye, tam üyeliğin getireceği ekonomik, sosyal ve hukuki sorumlulukları ve yükleri kaldırabilecek duruma gelmeyi şart koşmakta, söz konusu şart yerine getirildikten sonra tam üyeliğin söz konusu olabileceği belirtilmektedir. Tam üyelik, böyle bir durum içinde dahi, otomatik değildir. Topluluğa üye devletlerin o günkü değerlendirmesine bırakılmıştır. Bir başka deyişle; Ankara Anlaşması, ulaşılması hedeflenen nokta olarak tam üyeliği koymuş ancak bunu o günün şartlarında incelenmesi gereken bir durum olarak değerlendirmiştir.

Ankara Anlaşması Ortaklığı üç döneme ayırmıştır. Bu dönemler Hazırlık, Geçiş ve Son Dönemlerdir. Hazırlık Döneminde Türkiye, Geçiş ve Son Dönemlerde kendisine düşecek yükümlülükleri üstlenebilmek için Topluluğun yardımıyla ekonomisini güçlendirecektir. Ankara Anlaşması’nın yapıldığı dönem itibarıyla Avrupa tarafının temel kaygısı Türk ekonomisinin görece büyük bir zayıflık taşımasıdır.

Türkiye 1987’de tam üyelik başvurusuna ilişkin görüşünü (Avis), Komisyon 18 Aralık 1989 tarihli raporunda açıklamıştır. Komisyon görüşünde, Türkiye’nin hukuken tam üye olma hakkı teyit edilmiştir. Bununla birlikte Komisyon Türkiye’nin tam üyeliği önündeki engelleri de saymıştır. Bu engeller aynı zamanda üyelik koşulları olarak da değerlendirilmelidir. 1989 yılı itibarıyla Komisyonun Türkiye için öngördüğü somut koşullar üç başlık altında toplanabilir. Bunlar çevresel, ekonomik ve siyasi koşullardır.

Komisyon Görüşünde, Türkiye’nin üyeliğine engel olarak belirtilen Türkiye’nin ekonomik problemleri Türkiye’nin 1 Ocak 1996’da AB Gümrük Birliğine katılmasıyla sorun olmaktan çıkmıştır. Anılan tarihten itibaren işlemeye başlayan Türkiye-AB gümrük birliği ile ortaklığın en önemli hedefi yaşama geçirilmiş ve Komisyon görüşünde kaygıyla ifade edildiği gibi bu durum Türk ekonomisinin çökmesi sonucunu doğurmamıştır. Türk ekonomisi, tam aksine, gümrük birliği içinde rekabet gücü kazanmıştır.

Komisyona göre insan hakları, azınlık kimliklerine saygı ve çoğulcu demokrasi alanlarında Türk siyasal sitemi gerekli düzeye ulaşamamakta ve köklü reformlara ihtiyaç duymaktadır. Komisyon öte yandan Yunanistan’la yaşanan ikili sorunların barışçıl çözümü ve Kıbrıs meselesini de siyasi koşullar kapsamında ifade etmiştir.

Avrupa Birliği 1990’lı yıllarda Soğuk Savaş’ın sona ermesiyle birlikte girilen yeni jeopolitik döneme iki önemli hamleyle hazırlanmıştır. Bunlardan ilki Maastricht Antlaşması’dır. Maastricht Antlaşması derinleşmeyi sağlayan ve Avrupa Topluluklarından Avrupa Birliği’ne geçişi düzenleyen çok önemli bir karardır. İkincisi ise Avrupa bütünleşme tarihinin en büyük genişleme dalgasının planlanmasıdır.

Avrupa Birliği’nin 1993 Kopenhag Zirvesi’nde, Orta ve Doğu Avrupa devletlerinin tam üyelik hakları teyit edilmiş ve devamında bu ülkeleri tam üye olmak için gerçekleştirmeleri gereken siyasal ve ekonomik dönüşüm açıklanmıştır. Bir başka deyişle Kopenhag Kriterleri olarak adlandırılan koşullar, Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile ilgili olarak Zirve sonuç bildirgesinde saptanmıştır. Kopenhag kriterleri daha sonra, 1997 Lüksemburg Zirvesi’yle Türkiye için de geçerli hâle gelmiştir.

Kopenhag zirve kararlarında Türkiye ile ilgili bölümde sadece iş birliğinin güçlendirilmesi, ilişkilerin geliştirilmesi ve gümrük birliğinin tamamlanması hedeflerinden söz edilmektedir. Türkiye’nin tam üyeliğine ilişkin herhangi bir düzenleme bu kararda söz konusu edilmemiştir.

Kopenhag Kriterleri, siyasi, ekonomik ve mevzuat uyumu kriterleri olmak üzere üç başlık altına toplanmıştır. Buna göre; siyasal kriterler, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları, azınlıklara saygı ve azınlıkların korunmasını garanti altına alan kurumların istikrarının sağlanması; ekonomik kriterler, işleyen bir piyasa ekonomisi ile birlikte Avrupa Birliği içindeki rekabet baskısı ve piyasa güçleriyle başa çıkma kapasitesine sahip olmak ve mevzuat uyumu kriteri, siyasal, ekonomik ve parasal birliğin hedeflerin uymak da dahil olmak üzere üyelik yükümlülüklerini üstlenme kabiliyetine sahip olmak, şeklinde tanımlanmıştır.

2000’li yılların ortalarından itibaren Avrupa Birliği Komisyonu hazmetme kriterini de Kopenhag Zirve kararlarına dayandırarak ileri sürmeye başlamıştır. Söz konusu paragrafta, “Avrupa bütünleşmesinin ivmesinin korunmasında, Avrupa Birliği’nin yeni üyeleri hazmetme (absorbe etme) kapasitesi hem Avrupa Birliği’nin hem de aday devletin genel çıkarı için önemli bir unsurdur” ifadesi kullanılmıştır. Bu paragraftan hareketle Türkiye’nin önüne “hazmetme kriteri” 2000’li yıllarda çıkartılmaya başlanmıştır.

Lüksemburg Zirvesi’nde “Güçlendirilmiş Katılım Öncesi Strateji” başlığı altında Orta ve Doğu Avrupa devletleri için genişleme politikası altında saptanan araçlardan ilki “Katılım Ortaklığı”dır. Avrupa Birliği aday ülkeyle bir katılım ortaklığı kuracak, bu ortaklığın bir mali yardım çerçevesi oluşturulacak, bir de aday ülkenin yerine getirmesi gereken “ilkeler, öncelikler ve orta vadeli hedefler belgesi” hazırlanacaktır. Genel kullanımda katılım ortaklığının mali konuları düzenleyen belgesine “Çerçeve Tüzük”, aday ülkenin yerine getirmesi gereken siyasi, ekonomik ve mevzuat uyumu koşullarını saptayan “ilkeler, öncelikler ve orta vadeli hedefler belgesi”ne ise “Katılım Ortaklığı Belgesi” denilmektedir. Avrupa Birliği Helsinki Zirvesi sonrası Türkiye için bir “Çerçeve Tüzük” kabul etmiş ve yine ilki Helsinki Zirvesi sonrasında olmak üzere Türkiye için bugüne kadar dört “Katılım Ortaklığı Belgesi” hazırlamıştır.

Komisyon, Lüksemburg kararlarına göre aday ülkeler için Kopenhag kriterleri çerçevesinde düzenli raporlar hazırlamaktadır. 1998 yılından itibaren Türkiye dahil tüm aday ülkeler için hazırlanan bu raporlara önceleri düzenli rapor denilmiş, 2005 yılından itibaren ise bu raporlar ilerleme raporu olarak adlandırılmaya başlanmıştır. Komisyon her yıl Kasım ayı itibarıyla açıkladığı raporla aday devletin Kopenhag Kriterleri ışığında ve katılım ortaklığı belgesi hedefleri yönünde kaydettiği ilerlemeyi değerlendirmektedir. Lüksemburg kararlarına göre aday ülke Kopenhag siyasi kriterlerine uyumlu hâle geldiği saptanmadan katılım müzakerelerine başlayamaz. Kopenhag ekonomik kriterleri ve mevzuat uyumu kriterlerine uyum ise müzakere sürecinde sağlanabilir.

Helsinki Zirvesi Türkiye için büyük bir önem arz etmektedir. Helsinki zirve kararlarıyla Avrupa Birliği, Türkiye’yi Orta ve Doğu Avrupa için oluşturduğu katılma sürecine dahil etmiştir. Helsinki Zirvesi kararları tam üyeliğe aday ülke sayısını, Türkiye’yi de dahil edecek şekilde 13 olarak saptamıştır. Ayrıca zirve kararında “Türkiye diğer aday ülkelere uygulanan kriterler temelinde Avrupa Birliği’ne katılmaya yönelmiş bir aday devlettir” denilerek Lüksemburg Zirvesinden farklı bir tutum ortaya konmuştur. Helsinki Zirvesinde, aday ülkelerin hepsinin, Türkiye de dahil olmak üzere, eşit şartlarla katılım sürecinde yer alacağı ve bu ülkelerin ulaştıkları düzey dikkate alınarak tam üyelik müzakerelerine başlanacağı ve bu çerçevede tam üyeliğin gerçekleştirilebileceği dile getirilmiştir.

Türkiye için, Helsinki Zirvesi sonrasında geliştirilen “Katılım Öncesi Strateji”nin dayandığı iki temel belge vardır. Bunlardan ilki 26 Şubat 2001 tarihli “Katılım Öncesi Strateji Çerçevesinde Türkiye’ye yapılacak Yardımlar ve Özellikle Katılım Ortaklığının Oluşturulması Hakkında Konsey Tüzüğü”, diğeri ise 8 Mart 2001 tarihli “Türkiye Cumhuriyeti ile Oluşturulan Katılım Ortaklığının İlkeleri, Öncelikleri, Orta Vadeli Hedefleri ve Koşulları Hakkında Konsey Kararı”dır.