TÜRKİYE- AB ORTAKLIK İLİŞKİSİNİN KURUMSAL YAPISI

Avrupa Birliği’nin (AB) diğer ülkelerle kurduğu ilişkiler uluslararası anlaşmalara dayanmaktadır. Ortaklık anlaşmaları (Association agreements) olarak tanımlanan bu uluslararası anlaşmalar, katılım sürecine temel oluşturan kapsayıcı çerçeve anlaşmalardır.

AB’nin üçüncü ülkelerle kurduğu ortaklık ilişkileri, taraflar arasında serbest ticaretin geliştirilmesini, ekonomik iş birliği yoluyla ülkenin ekonomik kalkınmasına destek sağlanmasını veya ülkenin AB üyeliğini amaçlamaktadır.

AB’nin imzaladığı bazı ortaklık anlaşmaları, ortaklık ilişkisi kurma yoluyla ülkeleri AB üyeliğine hazırlamak amacıyla yapılmıştır. Yunanistan ile yapılan Atina Anlaşması ile Türkiye ile yapılan Ankara Anlaşması bu ilişki biçiminin örnekleridir.

Kurucu antlaşmalardaki hükümlere göre Avrupa kıtasında olmayan ülkelerin AB üyeliğe uzanacak bir ortaklık kurmaları mümkün değildir. Bu tip ortaklık anlaşmaları genelde taraflar arasındaki ticaretin serbestleştirilmesi ilkesi üzerine kurulmaktadır. Bu anlaşmalar; savunma ve güvenlik, göç, çevre koruma ve enerji, bilim ve eğitim gibi karşılıklı çıkar alanlarını, daha geniş ekonomik ve politik iş birliği oluşturmayı da içerebilir.

AB’nin ortaklık anlaşmaları Roma Anlaşması’nın 238. maddesine dayanır (Maastricht Antlaşması 310, Lizbon Antlaşması 188N). Ortaklık, yakın bir ekonomik ve siyasi iş birliği niyeti taşır. Bunun yanı sıra ortaklık ilişkisini yöneten, tarafların temsil edildiği organlar; en çok kayrılan ülke uygulaması ve taraf olan ülke ile AB arasında ayrıcalıklı bir ilişki yaratır. Ortaklık özellikle 1994 yılından itibaren insan hakları, demokrasi ve hukukun üstünlüğü gibi temel değerlere saygı koşullarını içerir. Ayrıca ortaklık; taraflar arasında iş birliği anlaşmalarının ötesinde bir ortaklık kurmayı hedeflemektedir.

AB’nin ortaklık ilişkisi kurduğu ülkeler AB’nin kurumsal yapısı içinde temsil edilmemekte, AB’nin karar alma süreçlerinde yer almamaktadır. Ancak Ortaklık Anlaşmaları, ortaklık ilişkisini yönetmek üzere bir kurumsal yapıyı oluşturmaya izin vermektedir.

Ortaklık anlaşmasına dayanarak kurulan ortaklık organlarının yönetiminde kararlar her iki tarafın da onayı ile alınmaktadır. Bu nedenle ortaklık ilişkisinin organları “karşılıklılık (bilateralism)” ilkesine uygun olarak faaliyetlerini sürdürmektedir. Taraflar, kolektif organlar aracılığıyla birlikte faaliyette bulunmaktadır.

Türkiye, AET ile bir ortaklık anlaşması yapma teklifini 11 Temmuz 1959’da sunmuştur. Bakanlar Konseyi’nin Komisyonu ortaklık anlaşmasını hazırlamak için görevlendirmesinin ardından 20 Haziran 1963 tarihinde taraflar ortaklık anlaşması ile ilgili tüm konularda uzlaşma sağlamışlardır. Türkiye ile AET Arasında Bir Ortaklık Yaratan Anlaşma 12 Eylül 1963 tarihinde Ankara’da imzalanmıştır. Bu nedenle Ankara Anlaşması olarak anılmaktadır. İmzalanan Anlaşma Avrupa Toplulukları, üye ülkeler ve TBMM’nin onay sürecinden geçerek 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

Ankara Anlaşması’nın 6. maddesinde, Türkiye ile AT arasındaki ortaklık rejiminin uygulanması ve geliştirilmesini sağlamak üzere tarafların bir Ortaklık Konseyi (Association Council) oluşturmaları öngörülmüştür. 

Ankara Anlaşması’nın 23. ve 24. maddeleri Ortaklık Konseyinin yapısı ve işleyişi hakkında aşağıdaki hükümleri içermektedir. Ortaklık Konseyini, bir yandan Türkiye Cumhuriyeti Hükûmeti’nden üyeler, öte yandan Topluluk üyesi Devletler Hükûmetleri’nden, Konseyi’nden ve Komisyonu’ndan üyeler meydana getirir. Ortaklık Konseyi İç tüzüğünü yapar. Ortaklık Konseyi üyeleri, İç tüzüğün öngördüğü şartlarla kendilerini temsil ettirebilirler. Ortaklık Konseyi, kararlarını oy birliği ile alır. Ortaklık Konseyi başkanlığı, altışar aylık süreler için Türkiye ile Topluluk temsilcilerinden biri tarafından, sıra ile yapılır. İlk başkanlık süresi Ortaklık Konseyi kararı ile kısaltılabilir. Ortaklık Konseyi, görevlerinde kendisine yardım edebilecek her komiteyi ve özellikle Anlaşma’nın iyi yürütülmesi için gerekli iş birliği devamlılığını sağlayacak bir komite kurmaya karar verebilir. Ortaklık Konseyi bu komitelerin görev ve yetkilerini belirtir.

Ortaklık Konseyi toplantılarında kararlar oybirliği ile alındığı için tarafların veto hakkı bulunmaktadır.

Ortaklık Konseyi toplantıları sonucunda karar, tavsiye veya ilke kararı şeklinde sonuç açıklanır. Tavsiye kararları, taraflar üzerinde bağlayıcı değildir. Ancak taraflar üzerinde siyasi etki yaratmaktadır. Ortaklık Konseyi toplantılarından çıkan ilke kararlarında (rezolüsyon) ise, tarafların geleceğe ilişkin niyet bildirimleri yer almaktadır. Gerek tavsiye gerek ilke kararları oybirliği ile alınmaktadır.

“Hazırlık Dönemi”, Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girmesi ile Katma Protokol’ün imzalandığı dönem arasıdır. Bu dönemde AET’nin tek taraflı tavizlerle Türkiye’ye yardım etmesi kararlaştırılmıştır. Hazırlık döneminin temel ekonomik ve mali koşulları Ankara Antlaşması ile buna ekli Mali ve Geçici Protokollerle düzenlenmiştir. “Geçiş dönemi” ise, Türkiye- AET Ortaklığı’nın Ankara Anlaşması’nda öngörülen ikinci aşamasıdır. Bu dönem Katma Protokol’de saptanan hükümlerle, Türkiye’nin de Gümrük Birliği’nin gerçekleşmesi için yükümlülükler üstlendiği dönemdir. Geçiş dönemi 1 Ocak 1996’da sona ermiş ve son döneme girilmiştir.

Devletlerin gümrük mevzuatlarının uygulandığı toprakların her biri bir gümrük alanı oluşturur. Gümrük Birliği ile bu alanların bir araya getirilmesi ve aynı mevzuatın uygulanması söz konusudur. Gümrük birliğinde taraf ülkeler, üçüncü ülkelerden yaptıkları ithalata kendi ulusal gümrük tarifelerini değil, ortak gümrük tarifesini uygulamak zorundadırlar. 

AB içinde sanayi mallarında Gümrük Birliği 1 Ocak 1968, tarım ürünlerinde ise 1 Ocak 1970 tarihlerinde gerçekleştirilmiştir. Böylece üye devletlerin gümrük alanları, tek bir gümrük alanı hâline gelmiştir. Türkiye ile AB arasında Gümrük Birliği süreci 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol ile başlamış ve 1 Ocak 1996 tarihinde tamamlanmıştır.

Ankara Anlaşması’nda ifade edilen asıl organ Ortaklık Konseyi’dir. Ankara Anlaşması’nın 24. maddesi Ortaklık Konseyi’ne faaliyetlerinde yardımcı olması amacıyla “yardımcı organlar” kurma yetkisi tanınmıştır. Kurumsal yapı içinde yer alan diğer organlar ise Ortaklık Konseyi kararları ile kurulmuştur. Bu yardımcı organlar; Ortaklık Komitesi, Karma Parlamento Komisyonu, Türkiye-AB Karma İstişare Komitesi, Gümrük İş birliği Komitesi ve Gümrük Birliği Ortak Komitesi’nden oluşmaktadır.

“Tarama süreci” (Screening) aday ülke ile AB Komisyonunun ortaklaşa yürüttükleri, Topluluğa katılacak olan ülkenin ulusal mevzuatının AB müktesebatı ile karşılaştırıldığı ayrıntılı bir inceleme sürecidir.

Ortaklık Konseyi sekiz (8) alt komite kurumuştur. Bunlar; 1) Tarım ve Balıkçılık, 2) İç Pazar ve Rekabet, 3) Ticaret, Sanayi, AKÇT Ürünleri, 4) Ekonomik ve Mali İşler, 5) Yenilik (Innovation), 6) Ulaştırma, Çevre ve Enerji, 7) Bölgesel Kalkınma, İstihdam, Sosyal Politika ve 8) Gümrükler, Uyuşturucu Kaçakçılığı ve Para Aklama komitelerdir. Anılan bu alt komiteler, Ortaklık Komitesine bağlı olarak çalışır. Yaptıkları her toplantının sonunda Ortaklık Komitesine rapor sunmaktadırlar. İhtiyaç duyulması hâlinde Ortaklık Konseyinin yeni alt komiteler kurması veya mevcut komiteleri feshetmesi mümkündür.

Alt komiteler, görev alanına giren konularda, öncelikle AB müktesebatı ile Türkiye mevzuatının karşılaştırılmasını yapar. Alt komiteler ayrıca Katılım Ortaklığı Belgesi’nin ortaya koyduğu önceliklere bağlı olarak yasal uyum, uygulama ve yürütme (enforcement) ile ilgili ilerlemeyi değerlendirir. Alt komiteler, belirlenen sektörlerdeki ortaya çıkabilecek her sorunu gözden geçirir ve atılabilecek olası adımlara ilişkin önerilerde bulunur. Sekiz alt komitenin koordinasyonu Avrupa Birliği Başkanlığı tarafından sağlanmaktadır. Genelde yılda 1-2 defa yapılan Komite toplantılarına, Türkiye’den ilgili kamu kurum ve kuruluşlarındaki sektör uzmanları, AB tarafından ise Komisyon’un ilgili sektör uzmanları katılmaktadır.

Türkiye’nin 12 Eylül 1963 tarihinde imzalanan ve 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe giren Ankara Anlaşması ile AET ile kurduğu ilişkilerde Türkiye Cumhuriyeti’ni ve Hükûmeti’ni yabancı devletler ve uluslararası kuruluşlar nezdinde temsil yetkisine sahip olan, Dışişleri Bakanlığı temsil etmiş ve uzun yıllar oldukça önemli görevler yüklenmiştir. Dışişleri Bakanlığının ülke içindeki koordinasyon görevi 15 Aralık 1982’de Devlet Planlama Teşkilatına verilmiştir. 16 Eylül 1986’da, Türkiye - AET Ortaklık Konseyi toplantısının ardından canlanan Türkiye-Topluluk ilişkileri Türkiye’de 17 Ekim 1986 tarihinde, AET ile ilişkilerin izlenmesi ve koordinasyonundan sorumlu bir Devlet Bakanlığının kurulmasına neden olmuştur. 1999 Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin adaylık statüsünün kabulü ile ilişkilerde başlayan yeni dönem Türkiye’de idari düzenleme yapılmasına neden olmuştur. 27 Haziran 2000 tarihinde “Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun” ile Başbakanlığa bağlı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS) kurulmuştur. 8 Haziran 2011 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile ABGS görevlerini Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Bakanlığı’na devretmiştir. Son olarak ise 15 Temmuz 2018 tarihinde yayınlanan 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Dışişleri Bakanlığı’na bağlı Avrupa Birliği Başkanlığı kurulmuştur.

Diplomatik statüye sahip Avrupa Birliği Delegasyonu’nun dört temel görevi vardır: 1) Dış ilişkiler alanında Türkiye’nin dış politikasına ilişkin rapor hazırlamak ve AB’yi diplomatik düzeyde temsil etmek. 2) Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliğine ilişkin olarak, Türkiye’deki ekonomik, mali ve ticari gelişmelerin yanı sıra Gümrük Birliği hükümlerinin uygulanmasını izlemek. 3) AB’ye katılım müzakereleri çerçevesinde, siyasi kriterler ve müktesebata uyum konusunda Türkiye’nin kaydettiği ilerlemeyi izlemek ve müzakerelerin açılmasına yardımcı olmak. Delegasyon, Komisyonun her yıl yayınladığı İlerleme Raporu’nun hazırlanmasında gerekli bilgileri günlük bazda Merkez’e rapor eder. 4) Katılım öncesi Yardım Programları’na ilişkin olarak Delegasyon, merkezî olmayan iş birliği prosedürlerinin uygulanmasından sorumlu Türk kurumlarına destek verir ve projelerin etkin şekilde uygulanmasını takip eder. Diplomatik misyon olarak Avrupa Birliği Delegasyonu, Diplomatik İlişkiler Hakkında Viyana Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde faaliyet gösterir ve büyükelçi unvanıyla Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’na akredite olan bir Delegasyon Başkanı tarafından yönetilir. Delegasyon, AB’ye üye ülkelerin Türkiye’ye akredite büyükelçilikleri ile yakın temas ve koordinasyon hâlindedir.