Olağanüstü Yönetim Usulleri, Anayasanın Yapılması ve Değiştirilmesi

2017 yılındaki değişikliklerinden önce 1982 Anayasası iki tür olağanüstü hâl rejimi öngörüyordu: olağanüstü hâl ve sıkıyönetim. 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişikliklerinden sonra sıkıyönetimin kaldırılmasıyla birlikte artık sadece olağanüstü hâlden oluşan tek bir olağanüstü hâl yönetim usulü kalmıştır.

Anayasa’nın 119. maddesinde Cumhurbaşkanının olağanüstü hâl ilanı kararını verebileceği ifade edilmiştir. Yeni düzenleme, olağanüstü hâl ilanı kararı konusunda münhasıran Cumhurbaşkanını yetkili kılmıştır. Bununla birlikte Anayasa’mızın 119. maddesinin ikinci fıkrasına göre,  Cumhurbaşkanının olağanüstü hâl ilanı kararı aynı zamanda TBMM’nin onayına tabi bir idari işlemdir. Anayasa’mıza göre söz konusu onay işlemi için Türkiye Büyük Millet Meclisinin tatil durumunda ise derhâl toplantıya çağrılması gerekir; Meclis gerekli görmesi durumunda olağanüstü hâlin süresini kısaltıp uzatabileceği gibi olağanüstü hâli tamamen de kaldırabilir.

Anayasa’nın 119. maddesindeki sebepler varsa Cumhurbaşkanı bunlara istinaden olağanüstü hâl ilan edebilir. Anayasa’mızın söz konusu maddesine göre, “Cumhurbaşkanı; savaş, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, seferberlik, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, anayasal düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerinin ortaya çıkması, şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması, tabiî afet veya tehlikeli salgın hastalık ya da ağır ekonomik bunalımın ortaya çıkması hallerinde … olağanüstü hal ilan edebilir.”. Sınırlı sayım yöntemiyle ortaya konulan bu anayasal sebeplerin dışında bir sebeple olağanüstü hâl ilanı
kararının Cumhurbaşkanı tarafından yapılması, söz konusu kararı sebep yönünden hukuka aykırı hâle getirir.

Öncelikle olağanüstü hâl ilanıyla birlikte öncelikle, kanunla öngörülmesi kaydıyla, vatandaşlar için para mal ve çalışma yükümlülükleri getirilebilecektir (m. 119/5).
İkinci olarak Anayasa’nın 15.maddesindeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetler sınırlanabilecek veya geçici olarak durdurulabilecektir. Olağanüstü hâl ilanının son sonucu ise Cumhurbaşkanının olağanüstü hâl kararnamesi çıkarabilme yetkisidir (m. 119/6).

Milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemeli, ölçülülük ilkesine uyulmalı ve bazı temel haklara asla haklara dokunulmamalıdır. Dokunulamayacak bu haklar yaşama hakkı, maddi ve manevi varlığın bütünlüğü; kimsenin
din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaması ve bunlardan dolayı suçlanamaması; suç ve cezaların geçmişe yürütülemezliği ve masumiyet karinesidir.

Cumhurbaşkanının olağanüstü hâl ilanına ilişkin kararının Resmi Gazete’de yayımlanmasından itibaren 60 gün içinde, Anayasa’nın 125’inci maddesi uyarınca idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık olduğundan ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda iptal davası açılabilecektir. Böylece olağanüstü hâle ilişkin Cumhurbaşkanı kararının yargısal denetimi gerçekleşmiş olacaktır.

Meclisin onay kararıyla artık bir parlamento kararı hâline dönüşen olağanüstü hâl ilanı kararının Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi  mümkün değildir. Çünkü Anayasa’mızın 85. ve 148. maddeleri, TBMM’nin sadece üç tür parlamento kararı şeklindeki yasama işleminin Anayasa Mahkemesince yargısal denetimine izin vermiştir: Meclis üyeliğinin düşmesi, yasama dokunulmazlığının kaldırılması ve TBMM İçtüzüğü hükümleri. Bu üç istisnadan birine girmediğinden TBMM’nin
olağanüstü hâl ilanı kararını onaylamasına ilişkin kararın, Anayasa Mahkemesi tarafından yargısal denetimi mümkün değildir.

Yürürlükteki anayasanın yerine bütünüyle yeni bir anayasa yapma iktidarına asli kurucu iktidar denir. Asli kurucu iktidar genellikle savaş, darbe, ihtilal, yeni bir devletin kurulması gibi olağanüstü birtakım olayların ve durumların gerçekleştiği geçiş ortamlarında ortaya çıkar.

Mevcut anayasanın yine anayasada öngörülen usul ve esaslar dâhilinde
değiştirilebilmesine  tali kurucu iktidar yetkisi denir. Yürürlükteki anayasanın kendi özel hükümlerinin sınırları dâhilinde değişikliğe uğratılması anlamına gelen tali kurucu iktidar yetkisinde ortada bir anayasa boşluğu yoktur. Mevcut
anayasa, ortaya çıkan birtakım ihtiyaçların karşılanabilmesi için değişikliğe uğratılarak yeni durum ve koşullara adapte edilmektedir. 

Anayasa metni incelendiğinde anayasa değişikliğinin dört aşamalı bir süreç
içerisinde gerçekleştirilebileceği görülmektedir: Teklif, Görüşme, Karar ve Onay.

Anayasa’mıza göre, anayasanın değiştirilmesine ilişkin tekliflerin Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tam sayısının en az üçte biri tarafından ve yazıyla yapılması gerekir (m. 175/1)

Anayasa’mıza göre, anayasayı değiştirme teklifi asgari olarak Meclis üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun gizli oyuyla kabul edilebilir (m.
175/1). Şu hâlde TBMM üye tam sayısının beşte üç çoğunluğu olan minimum 360 milletvekilinin kabul oyunu alamayan anayasa değişikliği teklifi, baştan kabul edilmemiş sayılacaktır.

Anayasa’mızın 148’inci maddesinin ilk fıkrasına göre, “Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler ve bireysel başvuruları karara bağlar. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler.” Buna göre, Anayasa Mahkemesinin anayasa değişikliklerini denetiminde sadece şekil bakımından denetim mümkün olacak, esas bakımından denetim yapılamayacaktır.

Anayasa değişikliklerinin şekil bakımından anayasa uygunluğunun denetimi sadece değişikliklerin teklif ve oylama çoğunluğunun varlığının kontrolü ile ivedilikle görüşülmesi yasağına uyulup uyulmadığının incelenmesiyle sınırlıdır.

1982 Anayasası tali kurucu iktidar yetkisinin kullanımındaki anayasa değişikliğini onay yetkisini Cumhurbaşkanı ile halka vermiştir.1982 Anayasası, anayasa değişikliğinin Meclis tarafından beşte üç veya üçte iki karar yeter sayısıyla kabul edilmesine göre, farklı onay usulleri öngörmüştür. Buna göre, “Meclisçe üye tamsayısının beşte üçü ile ve üçte ikisinden az oyla kabul edilen Anayasa değişikliği hakkındaki Kanun, Cumhurbaşkanı tarafından Meclise iade edilmediği takdirde halkoyuna sunulmak üzere Resmî Gazetede yayımlanır.” (m. 175/4).

Anayasa’mızın “değiştirilemeyecek hükümler” başlıklı 4. maddesine göre, “Anayasanın 1. maddesindeki Devletin şeklinin Cumhuriyet olduğu hakkındaki
hüküm ile 2 nci maddesindeki Cumhuriyetin nitelikleri ve 3. maddesi hükümleri değiştirilemez ve değiştirilmesi teklif edilemez.”.

Olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun hükmündedir. Başka bir ifadeyle Kelsen’in “hukuk düzeni piramidi” teorisinde olağan dönem Cumhurbaşkanı kararnameleri kanunların altında, yönetmeliklerin üstünde yer
alırken Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanunlarla aynı hiyerarşik seviyede bulunur.

Kamu yararı maksadı dışında belli bir bölgede örneğin sırf siyasi, ideolojik tarafgirlik veya kişisel amaçlarla olağanüstü hâl ilan edilmesi, söz konusu olağanüstü hâl ilanı kararını maksat yönünden sakatlar. Buna idare hukuku genel teorisinde yetki saptırması denir.

Anayasa’mızın 119. maddesinin 5. fıkrasında olağanüstü hâlin ilanı kararının konusu özlü bir şekilde ifade edilmektedir. Buna göre, “Olağanüstü hallerde
vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile 15 inci maddedeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya geçici olarak durdurulacağı, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği kanunla düzenlenir.” Yani vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması ve durdurulması olağanüstü hâl ilanı kararının konu unsurunu meydana getirir.

Mekân bakımından yetki kuralları uyarınca da olağanüstü hâl ilanı birtakım anayasal sınırlamalara tabi tutulmuştur. Buna göre, Cumhurbaşkanı “yurdun tamamında veya bir bölgesinde, …olağanüstü hâl ilan edebilir.” (m. 119/1). Dolayısıyla olağanüstü hal ilanını gerektiren sebeplerin ülkenin tamamını
veya bir bölgesini etkilemesine göre mekân yönünden olağanüstü hâl ilanının yapılması gerekir. Bu durumda olağanüstü hâle ilişkin anayasal hükümler yurdun tamamında veya bir bölgesinde uygulanacak, olağanüstü hâl ilan edilmeyen yerlerde olağanüstü hâl hükümlerinin uygulanmasına yönelik işlemler mekân bakımından yetkisizlikle hukuka aykırı hâle gelecektir.