Yürütme

Yürütme (idari) fonksiyonuyla ise devlet, objektif bir durumun ortaya çıkması için şart olan tasarruflarda bulunabileceği gibi subjektif işlemler de tesis edebilir. Bu bağlamda memurların tayin veya azillerine ilişkin kamusal işlemler, objektif bir durumun ortaya çıkması için şart olan tasarruflara örnektir. Polis emirleri, yıkılmak üzere olan yol kenarındaki duvarın yıkılması ve sağlığa zararlı bulunan konakların tahliyesi gibi özel, geçici ve ancak kişisel olarak belirtilen kimselere yönelik olmak üzere yapılan subjektif işlemler de yine yürütme fonksiyonu içerisindedir.

Yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki hiyerarşik ilişki bağlamında yürütme fonksiyonunun yasama işlemi olan kanuna dayanması (secundum legem) yanında kanuna aykırı olmaması (intra legem) da gerekir. Bu durum aynı zamanda kanunun, yürütme fonksiyonunun hem şartını hem de sınırını oluşturduğu anlamına da gelir (Gözler, 2019: 291-294).

Bu bağlamda Cumhuriyet Dönemi’nin ilk anayasası olan 1924 Anayasası, 52. maddesi hükmüyle yürütmenin düzenleyici işlem yapma yetkisini Bakanlar Kuruluna vermiştir. Buna göre, kanunların uygulanmasına ilişkin hususları göstermek veya kanunun emrettiği işleri belirtmek amacıyla tüzük çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir. Bakanlar Kuruluna tüzük çıkarma yetkisi veren 1924 Anayasası’nın 52. maddesinin hükmü aynı içerikle 1961 Anayasası’nın 107. maddesinde de korunmuştur. Ayrıca yürütmenin yönetmelik çıkarma yetkisi de kabul edilmiştir. Nitekim 1961 Anayasası’nın 113. maddesine göre, kendi görev alanlarıyla ilgili konularda çıkarılan kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlama ve bunlara aykırı içerikte olmamaları koşuluyla yönetmelikler çıkarma yetkisi bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine aittir. Son olarak 1488 sayılı Kanun’la Anayasa’nın 64. maddesi değiştirilerek yürütmenin güçlendirilmesi amacıyla kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi de Bakanlar Kuruluna verilmiştir.

16 Nisan 2017 referandumu ile gerçekleşen ve ilgili hükümleri 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe giren Anayasa değişikliği ile Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu kurumları kaldırılarak kamuoyundaki yaygın adıyla, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine” geçilmiştir. Bu bağlamda 1982 Anayasası’nın olağan ve olağanüstü hâl KHK’leri ve tüzüklerle ile ilgili düzenlemeleri de yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca olağan ve olağanüstü hâl KHK’lerinin yerini almak üzere yürütmenin yeni bir düzenleyici işlem türü olarak ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri’ getirilmiştir.

1982 Anayasası’nın ilk hâli de geleneksel hükümet sistemi olan parlamenter demokratik sistemi benimsemiştir. Söz konusu hükümet sisteminin doğal bir özelliği olarak yürütme organı, Anayasa’nın 8. maddesi uyarınca iki başlı bir kurumsal yapıdan oluşuyordu: Yürütmenin sembolik başı ve siyasi açıdan sorumsuz kanadı Cumhurbaşkanı ile yürütmenin TBMM’ye karşı siyasi bakımdan sorumlu kanadı Bakanlar Kurulu.

Cumhurbaşkanının yemin ederek göreve başlama tarihi olan 9 Temmuz 2018’de söz konusu değişikliklerin yürürlüğe girmesiyle birlikte Türkiye, geleneksel parlamenter sistemden yeni ve özgün bir model olarak Türk tipi Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçmiştir. Yeni sistemde yürütme organı parlamenter sistemdeki Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulundan oluşan düalist (ikici) bir yapı yerine sadece Cumhurbaşkanından oluşacak şekilde monist (tekçi) bir yapıya dönüşmüştür.

Genel oy ilkesi dâhilinde yapılacak seçimde, geçerli oyların salt çoğunluğunu almayı başaran aday, Cumhurbaşkanı seçilir. İlk oylamada bu çoğunluğu herhangi bir adayın sağlayamaması durumunda, bu oylamayı takip eden ikinci pazar günü ikinci oylamaya gidilir. İkinci oylamaya, sadece ilk oylamada en çok oy almış bulunan iki aday katılabilir. Bu oylamada geçerli oyların çoğunluğunu almayı başaran aday, Cumhurbaşkanı seçilmiş olur. İkinci oylamaya katılma hakkı bulunmakla birlikte herhangi bir sebeple bir adayın seçime katılmaması ihtimalinde; ikinci oylama, birinci oylamadaki sıra esas alınarak boşalan adaylığın ikame edilmesi yoluyla gerçekleştirilir. İkinci oylamaya sadece tek adayın kalması durumunda ise artık bu son oylama referandum şeklinde yapılacaktır. Yani adayın, geçerli oyların salt çoğunluğunu sağlaması durumunda Cumhurbaşkanı seçildiği kabul edilecektir. Yapılan oylamada, bu tek adayın geçerli oyların çoğunluğunu sağlayamaması durumunda ise Cumhurbaşkanı seçimi tekrar yapılacaktır.

1924 Anayasası’nın 33. maddesine göre, Cumhurbaşkanının hastalık ve yurt dışına seyahat gibi bir sebeple görevini yapamaması durumunda veya ölüm, istifa vs. nedenlerle Cumhuriyet Başkanlığı boşalırsa Büyük Millet Meclisi Başkanı vekâleten Cumhurbaşkanlığı görevini yerine getirir. 1961 Anayasası’nın 100. maddesine göre ise “Cumhurbaşkanının hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması hallerinde, görevine dönmesine kadar; ölüm, çekilme veya başka bir sebeple Cumhurbaşkanı makamının boşalması halinde de yenisi seçilinceye kadar, Cumhuriyet Senatosu Başkanı Cumhurbaşkanlığına vekillik eder.” Benzer şekilde 1982 Anayasası’nın 6771 sayılı Anayasa değişikliğinden önceki hâlinde de bu yetki yine TBMM Başkanına verilmişti.

6771 sayılı Anayasa değişikliğinden sonra bu geleneksel tercihten vazgeçilmiş ve Cumhurbaşkanına vekâlet görevi Cumhurbaşkanı yardımcısına verilmiştir. Nitekim yeni hâliyle Anayasa’mızın 106. maddesine göre, “Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması halinde, kırk beş gün içinde Cumhurbaşkanı seçimi yapılır. Yenisi seçilene kadar Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanlığına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.”

Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.

Cumhurbaşkanının düzenleyici işlemleri, genel, soyut, nesnel, sürekli ve kişilik dışı olarak tesis ettiği, tek taraflı yürütme işlemleridir. Düzenleyici yürütme işlemlerini, Cumhurbaşkanının anayasal düzenleyici yürütme işlemleri ile Cumhurbaşkanın anayasal olmayan, diğer düzenleyici yürütme işlemleri olarak iki alt başlığa ayırıp inceleyebiliriz.

6771 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikle madde metnindeki “Başbakanlık” ifadesi “Cumhurbaşkanı” olarak “tüzüklerin” sözcüğü ise “Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin” şeklinde değiştirilmiştir. Söz konusu değişikliklerden sonra Anayasa’nın 124. maddesinin yeni metni şöyledir: “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.”

1982 Anayasası 2017 değişikliklerinden önce yürütmenin başı ve büyük ölçüde temsil makamı olan Cumhurbaşkanının siyasal bakımından sorumsuzluğu esasını benimsemişti. 2017 Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının siyasal bakımdan görevine TBMM tarafından son verilmesini içeren herhangi bir denetim yolu kabul edilmemiştir. Bununla birlikte siyaseten çalışmalarını beğenmediği bir Cumhurbaşkanını TBMM’nin kendi seçimlerinin de yenilenmesini göze alarak seçime götürebilmesinin de bir çeşit siyasal denetim türü olduğu ileri sürülebilir. Nitekim Anayasa’nın 116. maddesine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu halde Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır.” Egemen halkın seçimlerde doğrudan ortaya koyacağı irade Cumhurbaşkanının yeniden seçilememesine, yani izlediği politikalar nedeniyle siyaseten sorumluluğuna yol açabilecektir. Ancak bu kapsamda bir seçim kararıyla konunun seçmen çoğunluğunun önüne götürülmesinin TBMM üye tam sayısının asgari beşte üç çoğunluğunun kararına bağlı olması, bu yolla gerçekleşebilecek olası bir siyasal denetimi zorlaştırmaktadır.

Anayasa’mızın 2. maddesinde  “Cumhuriyetin nitelikleri” arasında yer alan ve 4. madde bağlamında “değiştirilemez ve değiştirilmesi teklif edilemez” özellikteki ilkelerden biri de hukuk devletidir. Bu ilke nedeniyle yürütme organının idari bütün işlem ve eylemlerinin bağımsız yargı organları tarafından denetlenmesi gerekir. Anayasa’mıza göre yürütmenin bu kapsamdaki işlem ve eylemleri, Cumhurbaşkanı kararnameleri hariç, idari yargı organları tarafından denetlenmektedir. Cumhurbaşkanı kararnamelerinin denetimi istisnai olarak Anayasa Mahkemesi tarafından yapılmaktadır (m. 148/1).

Cumhurbaşkanını yardımcısının ceza hukuku bakımından sorumluluğu konusunda ise 2017 değişikliği ile getirilen düzenlemeye göre, “Cumhurbaşkanı yardımcıları … hakkında görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiasıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğunun vereceği önergeyle soruşturma açılması istenebilir. Meclis, önergeyi en geç bir ay içinde görüşür ve üye tamsayısının beşte üçünün gizli oyuyla soruşturma açılmasına karar verebilir.” (m. 106/5). Madde metninde kullanılan “görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiasıyla” ibaresinin altı özellikle çizilmelidir. Cumhurbaşkanı hakkındaki bütün suçlar bakımından meclis soruşturması yolunun işletilebilmesi mümkünken Cumhurbaşkanı yardımcıları bakımından sadece görev suçlarında meclis soruşturması yolu kullanılabilecektir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı yardımcıları hakkında işledikleri kişisel suçlar nedeniyle genel hükümlerle hareket edilerek görevli ve yetkili mahkeme belirlenecektir. Ancak bunun için suç işlediği iddia edilen Cumhurbaşkanı yardımcısının yasama dokunulmazlığının kaldırılması gerekir. Çünkü Cumhurbaşkanı yardımcıları kişisel suçları nedeniyle milletvekilleriyle ilgili yasama dokunulmazlığı hükümlerinden yararlanırlar (m. 106/10).

BAKANLAR 2017 değişikliklerinden önce de var olan bakanlık kurumu değişikliklerden sonra da devam ettirilmiştir. Bununla birlikte kurumsal anlamı ve fonksiyonu bakımından ciddi bir değişikliğe uğratılmıştır. Yeni sistemde bakanlar, eski parlamenter hükümet sistemindeki gibi parlamento içerisinden veya dışarısından seçilen ve yürütmenin esas yetkili ve sorumlu unsuru olan Bakanlar Kurulunun etkin bir unsuru olmak yerine, Cumhurbaşkanının sekreterleri hâline dönüştürülmüştür..

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde organik anlamda yürütme sadece Cumhurbaşkanından meydana geldiğinden yürütmenin geniş bir yelpazeye yayılan görev ve yetkilerini tek başına yerine getirirken Cumhurbaşkanının, uzmanlaşma ve iş bölümü ilkesine göre, Cumhurbaşkanı yardımcıları yanında, bakanlardan da yardım ve destek alması olağan bir durum olarak görülmelidir. Nitekim Anayasa’nın 106. maddesinin dördüncü fıkrasında Cumhurbaşkanının, bakanları atayacağı belirtilmektedir. Anayasa’mız Cumhurbaşkanı yardımcılarında olduğu gibi bakanların da sayısı konusunda “bağlı yetki” niteliğinde düzenleme getirmemiş, tersine, bu husustaki takdir yetkisini Cumhurbaşkanının tercihine bırakmıştır

Konuya ilişkin boşluğu daha alt seviyede bir normla düzenleme ihtiyacı nedeniyle 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılmıştır. Kararnameyle Cumhurbaşkanı makamına ilişkin görevleri yerine getirmesi amacıyla Cumhurbaşkanı Özel Kalem Müdürlüğü kurulmuştur. Ayrıca başında en yüksek devlet memuru olarak İdari İşler Başkanının yer aldığı İdari İşler Başkanlığı oluşturulmuştur. İdari İşler Başkanı, bütün teşkilat birimlerinin faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. Denetimi altındaki bütün bu hizmetlerin mevzuata, Cumhurbaşkanının politika ve talimatlarına uygun olarak yürütülmesinde Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.

Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlere karşı yargı yolunun açılması isabetli bir gelişme olmuştur. Ancak ülkemizde yürütmenin bazı işlem ve eylemleri, yine Anayasa’nın özel istisna hükümleriyle yargı denetimi dışında bırakılmıştır. Örneğin, Yüksek Askeri Şuranın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırmayı içeren ilişik kesme işlemleri yargı denetimi dışında tutulmuştur (m. 125/2). Hâkimler ve Savcılar Kurulunun meslekten çıkarma cezasına ilişkin olanlar dışındaki kararlarına karşı da aynı şekilde yargı mercilerine başvurulamaz (m. 159/10). Ayrıca olağanüstü hâl dönemlerinde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de yargı denetimi dışında bırakılmıştır.

2017 Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanı yardımcılarının siyasal bakımdan görevine TBMM tarafından son verilmesini içeren herhangi bir denetim yolu öngörülmemiştir. Milletvekilleri, Anayasa’mızın 98/5 hükmü gereği en geç on beş gün içerisinde cevaplaması için Cumhurbaşkanı yardımcısına soru sorabilirler. Ancak bu yolun kullanılmasıyla Cumhurbaşkanı yardımcısının siyasi sorumluluğu doğmaz. Meclis Cumhurbaşkanı yardımcısının görevine bu bağlamda son veremez. Bununla birlikte Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde Cumhurbaşkanı yardımcıları, egemenlik yetkisini kullanan ve halkın doğrudan seçtiği Cumhurbaşkanına karşı siyaseten ve doğrudan sorumludur. Cumhurbaşkanı, izlediği politikalarını beğenmediği veya yeterli görmediği yardımcılarını buna dayanarak dilediği zaman görevden alabilir.

Anayasa’mıza göre, “Millî Güvenlik Kurulu; Cumhurbaşkanının başkanlığında, Cumhurbaşkanı yardımcıları, Adalet, Millî Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Genelkurmay Başkanı, Kara, Deniz ve Hava kuvvetleri komutanlarından kurulur.” (m. 118/1).