Hükümet Sistemleri

Hükümet sistemlerinin sınıflandırılmasında esas alınan ölçüt kuvvetler arası ilişkinin mahiyeti­dir. Bu hususta öğretide ittifaka yakın görüş birliği bulunmaktadır. Sınıflandırmanın esasının teşkil eden “kuvvet” kelimesi; erk, güç olarak da kulla­nılmaktadır. Buna göre bir devlette üç ana kuvvet bulunur. Bunlardan birincisi yasama, ikincisi yü­rütme, üçüncüsü yargıdır. Hükümet sistemlerinin sınıflandırılmasında yasama ve yürütme güçlerinin kimde toplandığı temel hareket noktasıdır. Dolayısıyla yargının yasama ve yü­rütme kuvvetlerinden bağımsız olması asıldır. Bu çerçevede yasama ve yürütme erklerinin tek mer­cide birleşmesi hâlinde kuvvetler birliğinden söz edilir. Öte yandan yasama ve yürütme kuvvetleri farklı organlarda ise kuvvetler ayrılığı söz konusu olur. Kuvvetlerin nasıl ve hangi mercide birleştiği­ne göre kuvvetler birliğinin türleri vardır. Aynı şe­kilde kuvvetler ayrılığının, ayrımın derecesine göre farklı türleri bulunmaktadır.

Bir devlette üç ana kuvvet bulunur. Bunlardan birincisi yasama, ikincisi yü­rütme, üçüncüsü yargıdır. Hükümet sistemlerinin sınıflandırılmasında yasama ve yürütme güçlerinin kimde toplandığı temel hareket noktasıdır. Dolayısıyla yargının yasama ve yü­rütme kuvvetlerinden bağımsız olması asıldır. Bu çerçevede yasama ve yürütme erklerinin tek mer­cide birleşmesi hâlinde kuvvetler birliğinden söz edilir. Kuvvetler birliğinde yasama ve yürütme kuv­vetleri tek kişide toplanmışsa despotizm, yürüt­mede toplanmışsa monarşi, yasamada toplanmışsa meclis hükümeti sisteminden söz edilir

Bir devlette üç ana kuvvet bulunur. Bunlardan birincisi yasama, ikincisi yü­rütme, üçüncüsü yargıdır. Hükümet sistemlerinin sınıflandırılmasında yasama ve yürütme güçlerinin kimde toplandığı temel hareket noktasıdır. Dolayısıyla yargının yasama ve yü­rütme kuvvetlerinden bağımsız olması asıldır. Bu çerçevede yasama ve yürütme kuvvetlerinin farklı organlarda olması durumunda kuvvetler ayrılığı söz konusu olur. Kuvvetler ayrılığının, ayrımın derecesine göre farklı türleri bulunmaktadır. Kuvvetler ayrılığın­da yasama ve yürütme organları katı-sert bir biçimde birbirinden ayrılmışsa başkanlık sistemi, kuvvetlerin ılımlı ayrımı varsa parlamenter sistem, bu iki sistemin ortak özelliklerini taşıyan sisteme ise yarı-başkanlık sistemi denir.

Hükümet sistemlerinin sınıflandırılmasında yasama ve yürütme erklerinin tek mer­cide birleşmesi hâlinde kuvvetler birliğinden söz edilir. Kuvvetlerin nasıl ve hangi mercide birleştiği­ne göre kuvvetler birliğinin türleri vardır. Kuvvetler birliğinde yasama ve yürütme kuv­vetleri tek kişide toplanmışsa despotizm, yürüt­mede toplanmışsa monarşi, yasamada toplanmışsa meclis hükümeti sisteminden söz edilir. Kuvvetler birliğini esas alan hükümet sistemle­rinin ortak özelliği kuvvetlerin aynı mercide top­lanmış olmasıdır. Buna göre kuvvetlerin tek elde toplandığı sistemlere kuvvetler birliği sistemleri denir. Hükümet sistemlerinin tamamı demokra­tik sistemler değildir. Kuvvetler birliğine dayanan hükümet sistemlerinin demokrasiyle bağdaşmadı­ğı kabul edilmektedir.

Despotizm-diktatörlük bir kuvvetler birliği şeklidir. Bu sistemde tüm güçler tek kişinin uhdesinde temerküz eder. Sis­tem, bu yönüyle kuvvetler birliğinin en saf hâlidir. Güçlerin odak merkezi olan diktatör bakımından müesses bir nizam dâhilinde hareket etme zorunluluğu yoktur. Bütün bunlar, monarşi ile despotizmin farklı hükümet biçimleri olduğunun kanıtıdır. Zira monarşide kurumsal de­rinliği olan bir düzen varken, despotizmde baştaki diktatörün inisiyatiflerine açık bir sistem vardır. Bunların yanı sıra despotizmde; yasama, yürütme ve yargı erklerinin tek elde toplanması, istibdadın ortaya çıkmasına oldukça uygundur. Diktatörlük, günümüzde ilkel bir sis­tem olarak görülmektedir. Çünkü demokratik hu­kuk devletiyle bağdaşmayan bir sistemdir.

Monarşide, hususiyle yasama ve yürütme ol­mak üzere kuvvetlerin tamamının yürütmede birleşmesi söz konusudur. Lakin monarşi kurumsal bir yapıya dayanır. Kadim ifade şekliyle monarşi­de müesses bir nizam vardır. Dolayısıyla güçlerin hâkimi olan krala (padişah-hakan-hükümdar) göre asli unsurlarda değişiklik olmaz. Hangi kral başa geçerse geçsin yasa yapma yetkisi, hakeza icra kuv­veti ve yargı yetkisinin nasıl kullanılacağı önceden bellidir. Zira oturmuş bir düzen vardır. İfade etmek gerekir ki, monarşi hem devlet hem de hükümet sistemi türüdür. Osmanlı İmparatorluğu dönemin­de hem devlet hem de hükümet şekli olarak mo­narşi benimsenmiştir. Hangi padişah başa geçerse geçsin nizamların nasıl konulacağı, vergilerin hangi esaslara göre tahsil edileceği önceden bellidir. Aynı şekilde fetva yetkisinin şeyhülislama, yargılama yetkisinin kadılara ait olduğu önceden bellidir.

Her iki sistem de kuvvetlerin aynı mercide toplanmış olduğu sistemler olmakla birlikte aralarında bir takım farklılıklar bulunmaktadır. Despotizmde güçlerin odak merkezi olan diktatör bakımından müesses bir nizam dâhilinde hareket etme zorunluluğu yoktur. Bütün bunlar, monarşi ile despotizmin farklı hükümet biçimleri olduğunun kanıtıdır. Zira monarşide kurumsal de­rinliği olan bir düzen varken, despotizmde baştaki diktatörün inisiyatiflerine açık bir sistem vardır. Bunların yanı sıra despotizmde; yasama, yürütme ve yargı erklerinin tek elde toplanması, istibdadın ortaya çıkmasına oldukça uygundur. Kadim ifade şekliyle monarşi­de ise müesses bir nizam vardır. Dolayısıyla güçlerin hâkimi olan krala (padişah-hakan-hükümdar) göre asli unsurlarda değişiklik olmaz. Hangi kral başa geçerse geçsin yasa yapma yetkisi, hakeza icra kuv­veti ve yargı yetkisinin nasıl kullanılacağı önceden bellidir. Zira oturmuş bir düzen vardır. İfade etmek gerekir ki, monarşi hem devlet hem de hükümet sistemi türüdür. Müesses bir nizamın varlığı bu iki sistem arasındaki en önemli farklılığı oluşturmaktadır. 

Kuvvetler birliği modelleri arasında yer alan meclis hükümeti modelinde, yasama ve yürütme erkleri yasama organında temerküz eder. Bu sistemin prototipi İsviçre’dir. İsviçre devlet türü olarak bir federal devlettir. Hükümet modeli olarak ise meclis hükümeti sisteminin uygulandığı bir ülkedir. Meclis hüküme­ti modelinin tek meclisli yapılanmalarda uygulanması bir zorunluluk değildir. Ancak sistemin iki meclisli yapılanmalarda daha başarılı uygulandığı görülmektedir. Federal devletlerde çift yapılı meclis uygulaması bir zorunluluktur. Meclis hükümeti sistemi tek yapılı meclislerde de tatbik edilebilir. Üniter devletlerde ge­nellikle tek kanatlı meclis tercih edilmektedir. Bu nedenle meclis hükümeti sisteminin federal devletlerde daha başarılı uygulanabileceği sonucu ortaya çıkar.

Hükümet sistemi türü ile devlet şekli farklı şeylerdir. Do­layısıyla hükümet sistemleri farklı devlet şekillerinden her biri bakımından uygulama alanı bulabilir. Bu yargıyı destekleyici mahiyette olmak üzere, 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunuyla ülkemizde de benimsenmiş olan hükümet sistemi meclis hükümeti sistemidir. “Konvansiyonel sistem” olarak da ifade edilen meclis hükümeti sisteminde, yasama ve yürütme güçleri mecliste toplanır ve düzenleme yetkisini haiz meclis, çıkardığı kanunların icrasını kendi üyeleri arasından seçtiği icra vekilleri eliyle deruhte eder

Meclis hükümeti sisteminin temel özellikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir:

• Yasama ve yürütme erkleri yasamada toplanır. Binaenaleyh egemenliği kullanma yetkisi yasamanın tekelindedir.
• Dolayısıyla bu sistem, yürütmenin yasamadan doğduğu ve yasamanın yürütme üzerinde hâkimiyetinin söz konusu olduğu bir hükümet modelidir.
• Yasama ve yürütme erkleri yasamada toplanmış olmakla, egemenliği millet adına kullanma yetkisi de sadece yasamaya verilmiştir.
• Meclis hükümeti sisteminde meclisin başkanı hem devletin başı hem de icranın başıdır. Öz ifade şek­liyle meclis hükümeti sisteminde meclis başkanı dışında ayrı bir devlet başkanlığı bulunmamaktadır.
• İcra vekilleri meclis üyeleri arasından teker teker seçilir.
• Meclis, icra vekillerini birbirilerinden bağımsız olarak atama ve azletme yetkisine sahiptir.
• Bu nedenle meclis hükümeti sisteminde kolektif yürütme-kabine-bakanlar kurulu yoktur. Zira bu sistemde icra vekillerinin meclis karşısında ayrı bir hüviyeti bulunmamaktadır.
• İcra vekillerinin, teker teker meclis tarafından seçilmeleri ve azledilebilmelerinin temel sonucu ola­rak, meclise karşı siyasal açıdan sadece bireysel sorumluluğu vardır. Kolektif yürütme ya da kabine olarak hareket eden bir yürütme olmadığı için kolektif sorumluluk yoktur.
• Meclis, icra vekillerinin kararlarını onamama, geri alma ve iptal etme yetkilerine sahiptir.

Demokratik hukuk devletlerinde, kuvvetler ayrılığına dayalı hükümet modelleri tercih edilmektedir. Kuvvetler birliğine dayalı hükümet modellerinden farklı olarak, kuvvetler ayrılığına dayalı hükümet modellerinde kuvvetlerin ayrı ayrı organlarda olması beraberinde denge ve denetimi de getirmektedir. İlkel manada kuvvetler ayrılığı düşüncesinin ortaya çıkışını İlk Çağ düşünürle­rinden Aristoteles’e kadar götürmek mümkündür. Modern anlamda kuvvetler ayrılığı fikri, Orta Çağ’da yaşa­mış olan İngiliz filozof John Locke’un Hükümet Üzerine İnceleme isimli eseri ile yeniden canlan­dırılmıştır. Aynı dönemlerde yaşamış olan Fransız filozof Montesquieu de Kanunların Ruhu adlı ese­rinde kuvvetler ayrılığı düşüncesini savunmuş ve bugünküne yakın fikirler ileri sürmüştür.

Kuvvetler ayrılığı modelleri arasında yer alan başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme erkleri sert bir şekilde birbirinden ayrılmıştır. Bunun en temel anlamı, aynı kişinin hem yasamada hem yürütmede görev almaması ve bu iki organın bir­birlerinin hukuki varlıklarını sonlandıramamasıdır. Zira başkanlık sisteminde yürütme doğrudan halk tarafından belirlenir. Dolayısıyla yürütmenin, yasamanın güvenoyunu almak suretiyle göreve devam etme zorunluluğu yoktur. Buna bağlı ola­rak yasamanın gensoru gibi bir siyasal sorumluluk mekanizmasını işleterek yürütmeyi görevinden al­ması mümkün değildir. Kısaca yürütmenin başın­daki başkanın yasamaya karşı siyasal sorumluluğu yoktur. Çünkü başkan yasamanın güvenoyu ile görevini sürdürmediğinden güvensizlik oyuyla da görevinden alınması mümkün değildir. Buna kar­şılık başkanın, yasamanın hukuki varlığını sonlan­dırmaya matuf olmak üzere fesih yetkisi yoktur. Öz ifade şekliyle başkanlık sistemi yasama ile yürütme­nin sert bir şekilde birbirinden ayrı olduğu ve bu iki organın birbirlerinin hukuki varlıklarını sona erdirmelerinin mümkün olmadığı bir sistemdir. Prototip olarak ilk örneği ABD olan, ancak Peru, Arjantin, Şili, Azerbaycan, Brezilya gibi başka ülke­lerde de uygulanan bir hükümet modelidir

Başkanlık sisteminin özellikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir:

• Başkanlık sisteminde yasama ve yürütme erkleri sert bir şekilde ayrılmıştır.
• Bu bağlamda yürütmenin başındaki başka­nın yasamayı feshetme, yasamanın da siya­sal sorumluluk elde etmek amacıyla genso­ru gibi bir denetim mekanizmasını işleterek başkanı görevden alma yetkisi yoktur (Gü­ner Yaşar, 2017:373).
• Ancak Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 98’inci maddesinde düzenlenen meclis soruşturmasına benzer bir uygulama baş­kanlık sisteminde de vardır. Anayasa’nın 106’ıncı maddesinde yer alan düzenleme­ler gereği meclis soruşturmasının muhatabı Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanlar­dır. Anayasa’nın 105’inci maddesinde Cumhurbaşkanı bakımından meclis soruşturma­sı ibareleri yerine soruşturma ibaresi tercih edilmiştir. Hülasa olarak Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanlar hakkında öngörülen mekanizmaya benzer olarak başkanın “impeachment” yoluyla he­saba çekilmesi mümkündür. İmpeachment (suçlama), başkanın cezai sorumluluğuna yol açabilecek bir meclis soruşturmasıdır. Bu usulde Temsilciler Meclisi suçlama, Se­nato da görevden alma yetkisine sahiptir. Senato, üyelerinin üçte iki çoğunluğuyla Başkanın başkanlıktan düşürülmesine karar verebilir. Bu yolun işletilmesi neticesinde başkan mahkûm edilirse dolaylı olarak siyasal açıdan da hesap ver­miş olur. Zira bu durumda başkanlık görevi sona erer. Ancak impeachment siyasal so­rumluluk elde etmek amacıyla işletilen bir mekanizma olmayıp asıl amacı başkanı bazı suçlarından dolayı yargılamaktır.
• Başkanlık sisteminde yürütme monosit (tekçi) bir yapı arz eder. Yani kolektif bir yürütme veya kabine söz konusu değildir.
• Yürütmenin başındaki başkan dışında ayrı bir devlet başkanlığı makamı yoktur. Halk tarafından seçilen başkan hem devletin hem de icranın başıdır. Meclis hükümeti sisteminde de ayrı bir devlet başkanlığı ma­kamının olmadığını belirtmek gerekir. Bu özellik, başkanlık sistemiyle meclis hükü­meti sisteminin ortak yönüdür.
• Başkan, doğrudan halk tarafından seçil­diğinden göreve başlayabilmesi için yasa­manın güvenoyunu almış olmasına gerek yoktur.

İmpeachment (suçlama), başkanın cezai sorumluluğuna yol açabilecek bir meclis soruşturmasıdır. Bu usulde Temsilciler Meclisi suçlama, Se­nato da görevden alma yetkisine sahiptir. Senato, üyelerinin üçte iki çoğunluğuyla Başkanın başkanlıktan düşürülmesine karar verebilir. Bu yolun işletilmesi neticesinde başkan mahkûm edilirse dolaylı olarak siyasal açıdan da hesap ver­miş olur. Zira bu durumda başkanlık görevi sona erer. Ancak impeachment siyasal so­rumluluk elde etmek amacıyla işletilen bir mekanizma olmayıp asıl amacı başkanı bazı suçlarından dolayı yargılamaktır

Başkanlık sisteminde yasama organı ile yürüt­me organının sert bir şekilde birbirinden ayrılmış olması bu iki organ arasında hiçbir iletişim ve etki­leşim olmadığı anlamına gelmez. Zira bir devletin, bahsi geçen iki temel organı arasında iletişim ve et­kileşim olmaksızın yönetilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla yasama ile yürütmenin sert bir biçimde birbirinden ayrılmış olması, bu organlar arasında­ki kopukluk manasında değil, sadece birbirlerinin hukuki varlıklarını sonlandır­maya yönelik mekanizmaların bulunmaması ma­nasında düşünülmelidir.

Başkanlık sisteminde yasama organı ile yürüt­me organının sert bir şekilde birbirinden ayrılmış olması bu iki organ arasında hiçbir iletişim ve etki­leşim olmadığı anlamına gelmez. Bu sistemde yasama ile yürütme arasındaki etkileşim yolları aşağıda şekilde sıralanabilir.

• Yürütmenin başındaki başkanının harca­malarının yasal dayanağı olan bütçenin kabulü yasama tarafından olacağı için bu durum başkanla yasama arasında en önemli etkileşim yollarından biridir. Buna mukabil yasamanın kabul ettiği kanunlar üzerinde başkanın veto yetkisine sahip olması bir di­ğer etkileşim yoludur.
• Başkan doğrudan doğruya kanun teklif etme yetkisine sahip olmamakla beraber, çıkarılmasını istediği kanunlar konusunda meclise “mesaj” gönderebilir.
• Önemli makamlara atama yapma yetki­si başkana ait olmakla beraber çok önemli mevkilere atama yapılması söz konusu ol­duğunda Senatonun da onayının alınması gerekmektedir.
• “İmpeachmet” mekanizması da yasama ile yürütmenin etkileşim mekanizmaları ara­sında yer alır.

Başkanlık sisteminin en başarılı olarak uygu­landığı Amerika Birleşik Devletlerinde yasama ile yürütme arasında denge ve fren mekanizmaları çok etkili ve işlevseldir. Bu durum yasamanın Senato kanadı ile başkan arasında daha belirgindir (Metin, 2017:41).

Başkanlık siteminin güçlü özellikleri olduğu gibi zayıf yönleri de vardır. Güçlü özelliklerin­den birincisi, yürütmenin başındaki başkanın halk tarafından seçilmesi sebebiyle sistemin demokratik bir hükümet modeli olmasıdır. İkincisi, yürütme­nin icrai nitelikteki kararları bakımından tek yetkili başkan olduğu için karar hızlı alınır. Bunların yanı sıra başkanlık sistemi, başkanın güvensizlik mekanizması işletilerek düşürülmesinin mümkün olmaması nedeniyle hükümet istikrarsızlıklarına yol açmayan bir hükümet modelidir. Zayıf yönle­rinden biri yürütmenin başındaki başkanının yasamayı feshetme, yasamanın da yürütmenin başın­daki başkanı siyasal sorumluluk mekanizmalarını işleterek görevden almaması nedeniyle tıkanıklık­lara yol açmaya müsait, dolayısıyla esnek olmayan bir hükümet modeli olmasıdır. Diğeri hem başka­nın hem de yasama üyelerinin halk tarafından se­çilmeleri nedeniyle çifte meşruiyet sorununa yola açmaya müsait bir model olmasıdır.

Kuvvetler ayrılığı modelleri arasında yer alan parlamenter sistemde, yasama ve yürütme erkleri yumuşak-ılımlı bir şekilde birbirinden ayrılmış­tır. Parlamenter sistemde, yasama ve yürütmenin ılımlı bir şekilde birbirlerinden ayrılması, farklı bir ifadeyle etkileşim içerisinde olmaları söz konusudur. Zira bu sistemde teamül olarak bakan­lar kurulu üyeleri ve kural olarak başbakan meclis üyeleri arasından seçilir. Dolayısıyla kabinenin meclis karşısındaki konumu seçkin meclis gibidir. Bu sistemin en temel özelliği yürütmenin iki başlı bir yapı arz ediyor olmasıdır. Çünkü parlamen­ter sistemde bir tarafta devletin başı olma sıfatını haiz ve siyasal açıdan sorumsuz cumhurbaşkanı diğer tarafta başbakanın başkanlığında teşekkül eden ve meclise karşı siyasal açıdan sorumluluğu bulunan bakanlar kurulu yer alır. Parlamenter sis­temde bakanlar kurulunun göreve devamının şar­tı meclisin güvenoyuna bağlıdır. Bunun en doğal sonucu meclisin gensoru mekanizmasını işleterek bakanları ya da bakanlar kurulunu düşürmesinin imkan dahilinde olmasıdır. İngiltere, Almanya, Hollanda, İtalya, Belçika, Yunanistan, Hindistan, 2018 yılının ortalarına kadar Türkiye ve başka bazı ülkelerde uygulanmakta olan/uygulanan bir hükümet modelidir.

Parlamenter sistemde cumhurbaşkanı si­yasal bakımdan sorumsuzdur. Dolayısıyla cumhurbaşkanının sabit görev süresi dol­madıkça görevinden alınması mümkün değildir. Cumhurbaşkanının siyasal bakımdan so­rumsuzluğu, klasik parlamenter sistem iti­barıyla, onun yetkilerinin azlığına-sembolik oluşundan kaynaklanmaktadır. Zira parla­menter sistemde asıl olan cumhurbaşkanı­nın bakanlar kurulu olmaksızın tek başına tasarrufta bulunamamasıdır. Cumhurbaş­kanının asli görevi devletin manevi şahsi­yetini temsil etmektir. Parlamenter sistem­de sorumluluk, karşı-imza kuralı gereği ba­kanlar kuruluna aittir. Parlamenter sistemde cumhurbaşkanının halk tarafından ya da meclis tarafından se­çiliyor olması sistemin ayırt edici özelliği değildir. Cumhurbaşkanının yetkileri sem­bolik düzeyde kaldığı sürece, halk tarafın­dan seçilmesi parlamenter sistemden sapma değildir. Fakat yetkileri sembolik olan cum­hurbaşkanının halk tarafından seçilmesi önemli bir meşruiyet desteğidir ve yarı-baş­kanlık sisteminin ön adımıdır.

Karşı-imza, devlet başkanının yazılı bir iş­leminde devlet başkanının imzasının altına, bu işlemden kaynaklanan sorumluluğunun üstlenilmesi amacıyla başbakan veya ilgi­li bakanın veya her ikisinin attığı imzadır. Parlamenter sistemlerde yürütme iki başlı olduğundan karşı-imza ilişkisinin varlığı asıl, tersi istisnadır. Dolayısıyla bu modelde cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlerin az olması asıldır. Çünkü bu sistem­de karşı-imza ilişkisi çerçevesinde işlem tesis edilmesi kuraldır. Zira düalist yürütme anlayışının bir sonucu olarak, siyasal açıdan sorumlu kanatta yer alan bakanlar kurulu­nun ve başbakanın kararlarının cumhurbaş­kanı tarafından imzalanması gerekir.