AFET EKONOMİSİ VE SİGORTACILIĞI

Afet yönetimi, afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması amacıyla, afet öncesinde, afet sırasında ve afet sonrasında alınması gereken önlemlerin ve yapılması gereken çalışmaların planlanması, yönlendirilmesi, koordine edilmesi, desteklenmesi, gerekli mevzuat ve kurumsal yapılanmaların oluşturulması veya yeniden düzenlenmesi ve etkin/verimli olarak uygulanabilmesi için toplumun tüm kesimlerini kurum ve kuruluşlarıyla faaliyetlere dâhil eden, kaynakların belirlenen stratejik hedefler ve öncelikler doğrultusunda kullanılmasını sağlayan çok yönlü, çok disiplinli ve çok aktörlü bir yönetim süreci olarak tanımlanmaktadır.

Modern, Bilimsel ve Bütünleşik Afet Yönetiminin aşamaları şunlardan oluşur (Kadıoğlu, 2008: 12):
1. Kayıp, zarar azaltma ve önleme (Mitigation),
2. Hazırlıklı olma (tahmin, erken uyarı ve afetler) (Preparation),
3. Müdahale ve etki analizi (Response),
4. İyileştirme (yeniden yapılandırma) (Recovery).

Dünya üzerinde doğal afetler sonucunda ortaya çıkan zararlar konusunda hem doğal afet öncesinde (ex ante) hem de sonrasında (ex post) kullanılan çok sayıda strateji ve enstrüman bulunmaktadır. Doğal afetlerin zararları farklı şekillerde finanse edilmeye çalışılırken temelde dört engelle karşılaşılmaktadır (Yavuz ve Dikmen, 2015: 309-310):

• Siyasî endişeler: İyi yönetilmeyen afet süreçleri ve afetler sonrası görülen olağanüstü zararlar siyasi iktidarlara oy kaybettirir. Afet öncesinde yapılması gereken ama idarî beceriksizlikler nedeniyle alınamayan tedbirler nedeniyle can ve mal kaybı yaşayan hane halkları hükümetlere tepki gösterir. Hükümetler ise böyle durumlarda afet kayıplarını tam olarak açıklamak istemez.

• Ahlaki tehlike: Bir ilişki içinde olan iki tarafların farklı bilgilere sahip olmasından kaynaklanan sorunlara ahlaki tehlike adı verilir. Eğer taraflardan biri doğru bilgiye sahipse güç kazanır, yanlış veya eksik bilgiye sahip olan taraf ise güç kaybeder. Taraflarından biri, diğer taraf aleyhine aralarındaki anlaşmadan yararlanacak şekilde davranışını değiştiriyorsa ahlaki tehlike doğar. Örneğin meskenini yangın sigortası yaptırmış birisi eğer yangını önleme konusunda eskisi kadar dikkatli davranmıyorsa ahlaki tehlike ortaya çıkmış demektir. Doğal afetlerde de bu şekilde sigorta anlaşması suistimal edilebilmektedir. Suistimal edilen kişiler zamanla sigorta piyasasından geri çekildiği için sigorta primleri de yükselmektedir. Bir sigortada taraflardan biri kötü niyetli ise aslında yüksek prim ödemesi gerekilirken prim seviyeleri düşük kalmakta, bu ise sigorta şirketlerini zor durumda bırakmaktadır.

• Zamansal Tutarsızlık: Afetler büyük ekonomik zararlara yol açtığı için bu zararları finanse etmek üzere afet öncesi ve sonrasında azımsanmayacak ölçüde fon toplanılması, ama bunun yanında da afetlerin hasarlarına hazırlıklı olmak için çalışılması (altyapı, binaların sağlamlaştırılması, fiziksel mekânların uyarlanması, eğitim faaliyetleri vb.) gerekmektedir. İşte afetlerin gerçekleşmesi ile afet önlemlerinin alınması süreci çakışmadığı için “zaman tutarsızlığı” adı verilen sorun yaşanmaktadır.

• Afetler İçin Tasarruf Etme Çelişkisi: Doğal afetlere dönük önlemler almak isteyen hükümetler çok sayıda günlük ödeme yapmaları gerekirken ne zaman ortaya çıkacağı kesin olamayan bir afet için tasarruf yapmakta ve yapabiliyorlarsa da bunları halka açıklamakta zorlanır. Maaşları, borç faizi ödemelerini, terörle mücadeleyi zorlukla finanse eden hükümetler gelecekte ortaya çıkacak afetler için bugünden yapacakları birikimleri açıklamakta güçlük çeker.

Sigorta sisteminde henüz afet gerçekleşmeden afetin ne kadar hasar verebileceği ve bu hasarın/zararın ne kadarının karşılanabileceği hesaplanır ve afet sigortası sözleşmesine (poliçesine) dâhil edilir. Bu sözleşmede afetin zararının ne zamana kadar karşılanacağı (sigortanın geçerlilik süresi) da belirlenmiştir.

Sıçarama tezi olağanüstü durumlarda devletin ek vergiler koyarak toplam vergileri artırdığını, hane halklarının bunu doğal karşıladığını, ancak toplum bu vergilere alıştığı için daha sonra da uygulanmasına devam edildiğini ileri sürer. Aynı durum kamu harcamaları için de geçerlidir.

Amortisman, aktiflere kayıtlı bir değerin yasalarda belirtilen bir süre içinde yok edilmesi işlemidir ve amortisman uygulaması sırasında duran varlıkların kullanıldıkları süre içerisinde uğradıkları değer azalışlarının gider yazılır. Hızlandırılmış amortisman yönteminde ise amortisman oranı % 50’yi aşmamak koşuluyla normal amortisman oranının iki katı ölçüsünde gerçekleştirilir.

Türk Vergi Mevzuatı’nda da doğal afetlere dönük bazı düzenlemeler bulunmaktadır. Vergi Usul Kanunu’nda bu konuyla ilgili en önemli düzenlemeler şunlardır (Ünsal: 2016: 8-9):

• Mücbir sebep müessesesi: Vergi Usul Kanunu’nun 13. maddesinde düzenlenmiş olan bu konuya göre mücbir sebep halinde mükelleflere ödevlerinde erteleme olanağı sağlandığı gibi bazı vergi denetimi avantajları da sunulmaktadır. Bu çerçevede, doğal afetler nedeniyle mücbir sebep ilan edilmesi durumunda mükelleflerin beyanname verme süreleri ve dolayısıyla tahakkuk süreleri ile vergi ödeme süreleri de uzamaktadır.

• Terkin müessesesi: Vergi Usul Kanunu’nun 115. maddesinde düzenlenmiş olan bu konuya göre ortaya çıkan doğal afetler nedeniyle toplam mal varlığının en az üçte birini kaybeden mükelleflerin tahakkuk eden vergileri ve cezaları afet nedeniyle kaybettikleri mal varlıkları ile orantılı olarak terkin edilmektedir.

• Fevkalade Amortisman: Vergi Usul Kanunu’nun 317. Maddesinde düzenlenmiş olan bu konuya göre doğal afetler sonucunda amortisman uygulanan iktisadi değerlerin kaybedilmesi durumunda bu iktisadi değerlerin bir defada amortisman ayrılarak gidere dönüşmesi, böylece vergi matrahının indirilen gider kadar düşmesi sağlanmaktadır.

Doğal afetlerin getirdiği kaynak ihtiyacını karşılamanın bir yolu da merkez bankası kaynaklarına başvurmak, yani para basmaktır. Ancak ekonomi literatüründe karşılıksız para basmak fiyatlar genel düzeyinin yükselmesine, yani enflasyona yol açar. Üstelik dünya genelinde birçok merkez bankasının karşılıksız para basmaları anayasa, yasa ve yönetmeliklerle engellenmiştir.

Afetleri sistematik olarak ele alan ilk temel yaklaşım 1979 yılında ABD’de ortaya konulan ve bütün afet türlerinde paydaş olan yönetim unsurlarının bir süreç içinde ele alındığı “Bütüncül Acil Durum ve Afet Yönetimi” yaklaşımıdır. ABD’de FEMA’nın (Federal Acil Durum Ajansı) kuruluşunun temelinde yer alan bu yaklaşım, Türkiye’de 2009 yılında çıkarılan 5902 Sayılı Kanunla kurulan AFAD’ın da kuruluş ve organizasyon felsefesini oluşturmaktadır. 

Afet yönetim sistemini, afet öncesi (risk yönetimi), afet sonrası (kriz yönetimi) şeklinde ikiye ayırmak mümkündür. Bütünleşik afet yönetimi sisteminde kayıp ve zarar azaltma, hazırlık, tahmin ve erken uyarı, afetler ve etki analizi gibi afet öncesi korumaya yönelik olan çalışmalara “risk yönetimi” denilirken; müdahale, iyileştirme, yeniden yapılanma gibi afet sonrası düzeltmeye dönük olarak yapılan çalışmalara ise “kriz yönetimi” olarak adlandırılır.

Doğal afetlerin yönetimi, afet öncesinde, afet sırasında ve afetten sonra ihtiyaç duyulan bütün çalışmaları kapsar. Kapsamlı bir afet risk yönetim stratejisinin temel unsurları bulunmaktadır. Bunlar; risk tanımlama, risk azaltma, mali koruma, hazırlık ve afet sonrası yapılanmadır. Bu risk unsurlarından "risk tanımlama" basamağında ise tehlike haritası oluşturma, risk modelleme, sosyal koruma ve öncelikli koruma çalışmaları yapılmaktadır. Bütçe planlama çalışması "mali koruma" başlığı altında bulunmaktadır.

Doğal afetlerin zararları farklı şekillerde finanse edilmeye çalışılırken temelde dört engelle karşılaşılmaktadır: 

• Siyasî endişeler: İyi yönetilmeyen afet süreçleri ve afetler sonrası görülen olağanüstü zararlar siyasi iktidarlara oy kaybettirir. 

• Ahlaki tehlike: Bir ilişki içinde olan iki tarafın farklı bilgilere sahip olmasından kaynaklanan sorunlara ahlaki tehlike adı verilir. Eğer taraflardan biri doğru bilgiye sahipse güç kazanır, yanlış veya eksik bilgiye sahip olan taraf ise güç kaybeder. Taraflardan biri, diğer taraf aleyhine aralarındaki anlaşmadan yararlanacak şekilde davranışını değiştiriyorsa ahlaki tehlike doğar.

• Zamansal Tutarsızlık: Afetler büyük ekonomik zararlara yol açtığı için bu zararları finanse etmek üzere afet öncesi ve sonrasında azımsanmayacak ölçüde fon toplanılması, ama bunun yanında da afetlerin hasarlarına hazırlıklı olmak için çalışılması gerekmektedir. İşte afetlerin gerçekleşmesi ile afet önlemlerinin alınması süreci çakışmadığı için “zaman tutarsızlığı” adı verilen sorun yaşanmaktadır. 

• Afetler İçin Tasarruf Etme Çelişkisi: Doğal afetlere dönük önlemler almak isteyen hükümetler çok sayıda günlük ödeme yapmaları gerekirken ne zaman ortaya çıkacağı kesin olmayan bir afet için tasarruf yapmakta ve yapabiliyorlarsa da bunları halka açıklamakta zorlanır. 

Dolayısıyla soruda verilen bütün maddeler söz konusu engeller arasında yer almaktadır.

Para politikasının otoritesi olan merkez bankasının para arzını etkilemek için kullandığı çok sayıda para politikası aracı vardır. Bunlar kredi tavanı, faiz denetimi, reeskont işlemleri, açık piyasa işlemleri, karşılıklar politikası ve faiz politikası gibi araçlardır. 

Harcamalar politikası; kamu harcamalarının miktarını veya yönünü değiştirmek suretiyle ekonomiyi etkileme politikasına denir.

Borçlanma politikası; kamu borçlanmasını artırmak ya da azaltmak suretiyle ekonomiyi etkilemeyi amaçlayan politikaya denmektedir.

Destekleme politikası; ekonomide üretilmekte olan bazı ürünlerin desteklenmesi için yapılan harcamalara denir.

Teşvik politikası; belirli malların, belirli sektörlerin ya da teknolojilerin desteklenmesi yoluyla üretim kalitesinin ve rekabet seviyesinin artırılmasına denmektedir. 

Para politikası ise; bir ekonomideki para miktarını ya da diğer bir deyişle “para arzını” kontrol etmektir. 

1999 Marmara depreminde en büyük miktar dış kredi Dünya Bankası’ndan kullanılmış olup onu Avrupa Yatırım Bankası, IMF ve Japonya izlemektedir. 

Doğal afetler sonrasında bütçe olanakları yetersiz kalan ülkeler finansman ihtiyaçlarını iç ve dış borçlanmaya giderek karşılayabilir. Devlet iç borçlanma yoluna gittiğinde piyasaya hazine bonosu ve tahvil ihraç eder. Dış borçlanma ise, genellikle ya uluslararası piyasaya tahvil ihraç ederek ya da uluslararası finans kuruluşlarıyla özel borçlanma anlaşmasına giderek gerçekleştirilir. 

Özellikle az gelişmiş ülkeler doğal afet sonrasında yeterli kaynak bulamadıkları için afet yaralarını sararken uluslararası kuruluşlardan ve özellikle gelişmiş ülkelerden ayni ve nakdî yardım sağlamaya çalışırlar. Ayni yardımlar çok çeşitli olabilir. Hazır gıda ve mamalar, süt, süt tozu, konserve, çadır, battaniye, giysi, ısınma ve yemek pişirme araçları vb. gibi çok çeşitli yardımlar yapılabilmektedir. Nakdî yardımlar ise genellikle hibe şeklindedir ve çoğunlukla hükümet aracılığı ile ihtiyaç sahiplerine ulaştırılır. 

Afet rezerv fonu: Afet dönemlerinde acil olarak kullanılmak üzere afet öncesinde bir hesapta para biriktirilmesine ve afet gerçekleştiğinde zararların giderilmesi için bu fonların kullanılmasına rezerv fon politikası denir. 

Olağanüstü durum kredisi: Bir afet yaşandığında afetten zarar görenlere verilen ve genellikle faiz oranı düşük olan borçlara olağanüstü durum kredisi denir. 

Afet sigortası: Bir şeyin veya bir kimsenin herhangi bir afet sebebiyle ileride karşılaşabileceği zararı gidermek için önceden ödenen prim karşılığında bu işle uğraşan kuruluşla yapılan iki taraflı bağlantı sözleşmesidir. 

Amortisman ise: Aktiflere kayıtlı bir değerin yasalarda belirtilen bir süre içinde yok edilmesi işlemidir.